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Réforme territoriale: L’Assemblée examine le scrutin mixte !

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L’examen du projet de loi de la réforme territoriale, qui prévoit notamment l’élection de conseillers départementaux, élus en binôme homme-femme, a débuté lundi à l’Assemblée nationale. Ce scrutin, qui doit favoriser la parité dans les conseils généraux, s’accompagne parallèlement d’une division par deux du nombre des cantons.

Si l’adoption de ce scrutin ne semble pas faire de doute à l’Assemblée où le PS est majoritaire, les sénateurs ont rejeté le texte en première lecture il y a un mois. Dans la chambre haute, où le PS n’a pas la majorité à lui seul, les communistes, qui réclament la proportionnelle, se sont abstenus tandis que le RDSE (à majorité radicaux de gauche) n’avait pas pris part au vote.

Nouveau mode d’élection

Ce nouveau mode de scrutin, lorsqu’il aura été définitivement adopté par le Parlement, après une dernière lecture dans chaque chambre, sera mis en oeuvre pour la première fois à l’occasion des prochaines élections départementales, nom donné par le projet de loi aux actuelles élections cantonales.

Le texte prévoit le report d’un an, jusqu’à 2015, de ce scrutin, ainsi que des régionales. Ces élections étaient prévues initialement en 2014, année électorale chargée avec également les municipales, les européennes et les sénatoriales. Le texte prévoit aussi l’élection directe des conseillers communautaires dans les intercommunalités (sur les listes des candidats aux municipales, seront fléchés les noms de ceux également candidats au conseil communautaire).

Conseils départementaux

Le projet, tel qu’il a été modifié par la commission des lois de l’Assemblée abaisse aussi à 500 habitants, contre 3.500 actuellement, le seuil au dessus duquel le scrutin de liste est de règle pour les élections municipales.

Le nouveau mode d’élection des 4.000 élus qui siègeront dans les 101 conseils départementaux, nouvelle dénomination des conseils généraux, consistera à faire élire non plus un seul conseiller par canton, mais deux conseillers de sexe différent.

Nombre impair de cantons dans chaque département

Ce mode de scrutin met en oeuvre les deux principes énoncés en octobre par François Hollande devant les élus locaux: ancrage territorial et parité, avait souligné le ministre de l’Intérieur, Manuel Valls, devant la commission des lois. «Ce nouveau mode de scrutin atteint ce double objectif», avait-il ajouté, alors que les femmes sont actuellement sous-représentées dans les conseils généraux.

La mise en place du scrutin binominal entraînera le redécoupage des cantons dont le nombre sera divisé par deux. Contrairement au redécoupage des circonscriptions législatives, le parlement n’interviendra pas dans cette opération de la responsabilité du ministère de l’Intérieur.

Plus de 900 amendements

L’écart de population entre deux cantons dans un même département sera de plus ou moins 20%, un écart préconisé par le Conseil d’Etat. La commission des lois a aussi voté l’introduction d’un nombre impair de cantons dans chaque département ce qui se traduira par un canton supplémentaire dans 48 départements.

Report des élections

L’abaissement du seuil à 500 habitants pour le scrutin de listes aux municipales devrait conduire à une féminisation des conseils municipaux, puisque ces listes doivent être composées alternativement d’un homme et d’une femme. Près de la moitié des communes seraient désormais concernées par ce scrutin qui permettrait l’élection de plus de 103.000 femmes dans les conseils municipaux, au lieu de 71.000 lors des dernières municipales de 2008.

L’étude du texte et des 900 amendements déposés commencera ce lundi après-midi et est prévue pour durer toute la semaine. Le vote interviendra le 26 février.

Acte 3 de la décentralisation : les politiques de l’habitat en attente de solutions

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La question du logement et des politiques de l’habitat est-elle tellement complexe que les rédacteurs du futur acte III de la décentralisation ont préféré ne pas s’y frotter ? Il est certain en tout cas que les acteurs du secteur, réunis jeudi 7 février 2013 à Paris lors de la journée du Réseau des acteurs de l’habitat, manifestent de nombreuses attentes face à ce nouveau tournant qui, même indirectement, devrait les impacter.

Pour Brigitte Fouilland, spécialiste en sociologie urbaine, qui est revenue sur les différentes réformes en cours, il s’agit de répondre à deux questions :

  1. Comment les réformes peuvent-elles permettre à chacun de trouver un logement ?
  2. Comment penser l’habitat de façon transversale ?

Les projets de textes qui ont circulé ont cependant permis d’ouvrir le débat sur certains points cruciaux, comme la gouvernance des politiques de l’habitat [Lire notre analyse de la dernière version du texte, datée du 6 février].
On sait que se dessine une gouvernance plus décentralisée dans les territoires, au sein des conférences territoriales de l’action publique organisées au niveau régional, qui déclineraient chaque politique sur les territoires.

Implication plus grande des comités régionaux – Mais Jean-Marc Michel, le directeur général de l’aménagement, du logement et de la nature au ministère de l’Egalité des territoires, a évoqué une implication plus grande des comités régionaux de l’habitat, qui pourraient avoir une compétence de programmation locale de l’habitat, avec des réponses territorialisées.

Pour Guy Potin, élu en charge de l’habitat à Rennes métropole, « la délégation des aides à la pierre doit être directe entre l’Etat et le délégataire, nous n’avons pas besoin d’un troisième larron qui ferait de la gestion de crédits, que ce soit la région ou le comité régional de l’habitat ».

A ce sujet, l’éventuelle transformation de la délégation des aides à la pierre en un transfert de compétences pur et simple est plutôt repoussée par les acteurs locaux, vaccinés par les incidences financières des précédents transferts de compétences.

Avis partagés sur le transfert intégral aux intercos – Quant au transfert intégral des politiques du logement aux intercommunalités, incluant l’hébergement et la gestion des demandeurs Dalo, les avis sont partagés : pour Emmanuelle Cosse, vice-présidente du conseil régional d’Ile-de-France en charge du logement, « si la région prend la délégation des aides à la pierre, elle doit être cohérente et assumer également l’hébergement et le Dalo ».
Jean-Philippe Motte, vice-président en charge de l’habitat à Grenoble Alpes métropole, déjà impliquée dans la politique de l’hébergement, est du même avis.

En revanche Olivier Brachet, vice-président en charge du logement au Grand Lyon, est beaucoup moins enthousiaste : « Les métropoles sont totalement impuissantes pour ce qui se passe en aval de l’hébergement – l’attribution des différentes aides sociales, du RSA… Elles n’ont pas les moyens de cette politique », met-il en garde.

Aux parlementaires de « faire monter la sauce » – Sur tous ces sujets, et y compris sur le plan local d’urbanisme intercommunal, les avis restent très partagés.
Aux parlementaires de « faire monter la sauce » des politiques de l’habitat lors des débats de l’acte III.

Marylise Lebranchu relance les “communautés métropolitaines”

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En conclusion des Journées des communautés urbaines le 16 novembre, la ministre en charge de la Décentralisation (photo) a annoncé vouloir distinguer les “communauté métropolitaines” des métropoles, réservées aux villes de plus d’1 million d’habitants.

Lors des Journées des communautés urbaines organisées à Nancy les 15 et 16 novembre, la ministre de la Décentralisation, Marylise Lebranchu, a appelé à distinguer les plus grandes métropoles et les communautés métropolitaines dans la future loi sur la décentralisation.

Le statut de communauté métropolitaine, instauré par la loi sur la réforme territoriale de 2010, n’a pas connu un franc succès, puisque seule Nice s’est inscrite dans cette voie. Pour les relancer, la ministre souhaite les identifier non pas à partir d’un seuil démographique, mais selon des “éléments dynamiques de leur rayonnement, comme les infrastructures de transports, universitaires, de recherche ou hospitalières”. De l’autre côté, le statut de métropole, à l’image de Lille ou Lyon, ou peut-être demain Marseille, sera réservé aux villes de plus d’1 million d’habitants. Elles auront vocation à élaborer et conduire un “projet d’aménagement et de développement” et “pourraient bénéficier par convention, le cas échéant, de transferts de compétences départementales et régionales”, a soutenu la ministre.

Mais, parce que la question n’est pas tant “de disposer d’un statut que de savoir ce que l’on en fait, c’est-à-dire la mise en œuvre de compétences avec notamment les autres collectivités intervenant sur le territoire”, Marylise Lebranchu dit croire à la “capacité de coopération entre les métropoles, les communautés métropolitaines et les régions”. “Les objectifs d’attractivité économique des premières doivent s’inscrire et participer à la stratégie de développement économique régional. Ce qui n’exclut pas la collaboration, la délégation, ni l’adaptation”, a-t-elle martelé.

Un texte en début d’année

Nouvelles métropoles européennes ou communautés métropolitaines, quelle que soit leur dénomination, “ne peuvent se faire sans légitimité démocratique”, a-t-elle encore souligné. “Comme le président de la République s’y est engagé, le gouvernement introduira l’élection des délégués communautaires au suffrage universel dès 2014 grâce au fléchage pour l’ensemble des intercommunalités”, a rappelé la ministre, indiquant son souhait, pour les élections de 2020, de la possibilité d’une élection en partie au suffrage universel direct pour les conseillers communautaires.

Le texte qui devrait porter ces réformes devrait être présenté en Conseil des ministres au début de l’année prochaine. “Il faut que ça commence au premier semestre 2013”, a indiqué Marylise Lebranchu.

Les élus ruraux exigent le maintien des aides à l’ingénierie de l’Etat et un égal accès aux aides financières

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L’Association des maires ruraux de France (AMRF) est sur tous les fronts pour maintenir, voire améliorer, la participation de l’Etat à l’effort des collectivités rurales, dont les moyens humains et financiers sont limités.

Dans un premier communiqué, le 29 octobre 2012, les maires ruraux s’inquiètent de voir le nouveau gouvernement poursuivre la réforme de l’administration territoriale de l’Etat (Reate) initiée par son prédécesseur, notamment en ne renouvelant pas les conventions relatives à l’assistance technique de l’Etat pour des raisons de solidarité et d’aménagement des territoires (Atesat).

« A l’heure où se profilent de nouvelles suppressions d’effectifs, annoncées lors d’une réunion des directions départementales des territoires et de la mer (DDTM), dans les domaines de l’ATESAT et de l’application du droit des sols (ADS), l’AMRF renouvelle son interpellation et sa demande d’interruption du processus de retrait de l’Etat dans les territoires ruraux ».

A défaut, les maires ruraux perdraient leur capacité à agir pour le développement de leur territoire, estime l’association.

Inégalités de dotation : ça suffit

Dans un second communiqué, publié le 31 octobre, l’AMRF revient sur les inégalités de dotation entre territoires ruraux et urbains, constatant que dans la loi de finances 2013, cette « injustice » est maintenue. « Les principes d’attribution des dotations de base entraînent des écarts entre les communes de moins de 3.500 habitants et les plus grandes villes, pouvant aller jusqu’à 50% », estime l’association, qui ajoute que les écarts sont renforcés pour les dotations aux intercommunalités.

Le Parlement interpellé

Afin de marquer les esprits, elle a adressé la moitié d’un courrier aux parlementaires, les invitant à se rendre sur son site web amrf.fr pour prendre connaissance de l’intégralité du texte. Elle souhaite ainsi symboliser la divison de la population : d’un côté, les urbains et, de l’autre, moins considérés, les ruraux. L’association réclame la suppression de la disposition qui, dans le budget 2013, implique cette inégalité de traitement.

Parallèlement, l’AMRF a lancé une initiative à l’adresse de tous les élus et citoyens ruraux pour plaider en faveur d’une réduction de l’écart en matière de dotation générale de fonctionnement.

Contribution de l’Association des Maires de France à un nouvel acte de décentralisation

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L’annonce faite par le Président de la République d’un nouvel acte de la décentralisation, constitue l’occasion pour l’Association des maires de France de présenter des propositions traduisant sa vision de la décentralisation. Le processus de décentralisation est en cours depuis maintenant 30 ans. Il ne s’agit donc plus de prendre acte de son existence mais d’en adapter les modalités aux évolutions de son contexte, notamment à la crise.

La décentralisation est désormais ancrée en droit et dans les faits et les collectivités locales ont fait la preuve de leur capacité à gérer, innover, définir et mettre en œuvre des politiques publiques pertinentes, à travailler et porter des projets en coopération.

Cette nouvelle étape de décentralisation doit être mise à profit pour réaffirmer les principes qui avaient présidé à une répartition des compétences : la libre administration locale, l’interdiction de toute tutelle d’une collectivité territoriale sur une autre, la subsidiarité, la péréquation, le droit à l’initiative et le droit à l’expérimentation en privilégiant la logique des blocs de compétences. Cette nouvelle étape de décentralisation doit aussi être impérativement l’occasion d’améliorer, de clarifier et de simplifier ce qui peut l’être, au profit d’une efficacité accrue de l’action publique.

1.     Créer un vrai partenariat entre Etat et collectivités locales

Il est impératif que s’instaure enfin entre l’Etat et les collectivités un véritable « pacte de confiance » au sein duquel seraient définies conjointement les mesures à prendre dans l’intérêt général de nos concitoyens et les moyens à y consacrer. Il est temps que l’Etat considère les collectivités locales comme des partenaires responsables et non comme des sous-traitants, voire de simples exécutants.

A.     Rôle et fonctionnement attendus du Haut Conseil des territoires

Le Haut Conseil des territoires annoncé doit rassembler les trois grandes associations nationales de collectivités locales et être doté d’un secrétariat permanent. Il doit constituer une véritable instance de dialogue et d’expertise associant les collectivités à la préparation, au suivi des projets et propositions de réforme. Pour ce qui la concerne, l’AMF veillera à assurer la représentation de toutes les catégories de communes et d’intercommunalités.

Présidé, en formation plénière, par le Premier ministre, il doit se réunir au moins une fois par an et chaque fois que les associations de collectivités membres le demandent. Son travail doit être préparé par une formation restreinte présidée par le ministre des Collectivités territoriales et par des groupes de travail thématiques et des groupes de suivi avec les ministères concernés.

Son champ d’attribution doit porter sur l’ensemble des politiques nationales et européennes emportant des conséquences sur les collectivités territoriales, et doit avoir vocation à intervenir en amont et en aval des processus législatif et réglementaire, sans se substituer aux organes spécialisés dont la consultation est rendue obligatoire par la loi.

Cette instance doit également présider à la mise en place d’échanges de données entre l’Etat et les collectivités pour aboutir à une connaissance commune des grandes politiques décentralisées. Il pourrait être opportun de renforcer à cette fin l’Observatoire des finances locales.

B.     Renforcer les instances consultatives efficaces (CFL, CCEN)

La multiplication des instances consultatives nationales ou locales n’est pas synonyme d’efficacité.

Il serait plus utile de ne conserver et conforter que les instances qui ont prouvé leur utilité.

C’est ainsi le cas du Comité des finances locales qui joue un véritable rôle de concertation mais aussi de répartition en matière financière et fiscale.

C’est aussi le cas de la Commission consultative d’évaluation des charges et de la Commission consultative d’évaluation des normes. L’AMF se félicite des annonces faites par le Président de la République qui répondent à son souhait de valoriser le rôle de cette dernière, en particulier en lui octroyant le pouvoir de donner des avis conformes. L’AMF demande également que soit élargi son champ d’intervention en la saisissant plus systématiquement des projets de loi et des projets de directives européennes, en la rendant compétente pour l’évaluation des règlements des fédérations sportives (selon une procédure spécifique) et en lui confiant l’examen du stock des normes existantes.

C.     Réduire les normes imposées aux collectivités locales

Il faut rappeler avec force que les collectivités locales ne peuvent plus financièrement supporter les normes souvent imposées sans concertation. La règle doit être réellement de réduire les normes, c’est-à-dire de ne pas en créer de nouvelles et de diminuer les normes existantes.

En outre, il faut améliorer l’évaluation de leur impact financier. L’évaluation des conséquences financières  doit se faire au moment de la préparation des projets et propositions de lois, et des projets de directives européennes, afin que le législateur se prononce en parfaite connaissance de cause.

L’édiction des normes a dérivé avec le temps en ne respectant plus les principes fondamentaux de leur hiérarchie. De plus en plus, les lois définissent des règles précises, que viennent renforcer les décrets d’application, puis leurs arrêtés et circulaires. In fine, les contraintes se précisent, s’alourdissent et se superposent au fil de la procédure.

Il faudrait, au contraire, redonner au législateur et au pouvoir réglementaire le rôle qui leur revient, et privilégier autant que faire se peut les recommandations de bonnes pratiques. En un mot, fixer des résultats à atteindre plutôt que des procédures à suivre.

D.    La responsabilité particulière des collectivités implique des concertations bilatérales

L’AMF souhaite insister sur la nécessité d’une concertation bilatérale Etat-collectivités sur tous les grands sujets, avant même de saisir les organes de concertation plus ouverts à la « société civile ». En effet, les collectivités ne sont pas des partenaires comme les autres : elles sont représentées par des élus qui tirent leur légitimité du suffrage universel.

C’est le cas, par exemple, de la réflexion sur la refondation de l’école, ainsi que des projets liés à l’environnement. Ces deux sujets, essentiels pour notre société, reposent in fine sur l’action des élus et sur les budgets locaux. L’Etat doit en être conscient et prendre en compte leurs observations à leur juste niveau.

2.     Clarifier les compétences de tous les acteurs nationaux et locaux et mieux définir les responsabilités

A.     Clarification du rôle de l’Etat

L’annonce d’un nouvel acte de décentralisation nous interroge en premier lieu sur le rôle de l’Etat.

L’AMF tient à réaffirmer le principe fondamental selon lequel l’Etat et les collectivités territoriales portent ensemble l’intérêt général national, selon leurs moyens et leurs compétences.

L’Etat fixe la règle de droit et assume en propre certaines compétences bien déterminées :  compétences régaliennes (justice, sécurité…), grandes politiques d’intérêt national (telles que l’Education).

Selon l’AMF, il doit également être le garant de la cohésion sociale et territoriale du pays. A cette fin, il a vocation à intervenir partout sur le territoire national mais doit également continuer de cibler son intervention vers les territoires ou collectivités en difficulté en se préoccupant par exemple des quartiers défavorisés, des services publics en milieu rural, des zones déshéritées ou de l’aménagement numérique. A ce titre, il est absolument nécessaire de clarifier et de rendre cohérents les dispositifs d’intervention prioritaire, en y associant pleinement les collectivités.

En matière d’aménagement du territoire, le système de contractualisation est devenu au fil des années incohérent et insatisfaisant.

Pour l’AMF, l’aménagement du territoire nécessite de construire des projets globaux à l’échelle d’un territoire qui garantisse la cohérence de l’action publique locale. La concertation avec tous les niveaux de collectivités est indispensable afin que soient pris en compte les besoins de chacun en fonction de la diversité des territoires.

Dans le domaine environnemental, il faut aujourd’hui faire preuve d’innovation en mettant en place de nouvelles solutions financières mais aussi au travers d’une gouvernance locale renforcée. Le pari de la transition énergétique ne sera relevé que si la dimension territoriale est davantage reconnue dans la politique énergétique nationale et européenne, si elle s’appuie réellement sur les communes et leurs intercommunalités.

B.     Clarification des compétences entre collectivités et définition d’un mode de gouvernance infra-régionale

Une fois le rôle de l’Etat redéfini, l’AMF souhaite que la territorialisation des politiques publiques soit poursuivie et approfondie.

Les communes sont pleinement légitimes à détenir une clause de compétence générale. En effet, dans un monde qui se caractérise par sa complexité, son éclatement, et où il est de plus en plus difficile de saisir les questions dans leur globalité, la commune reste l’un des derniers lieux de « synthèse », de proximité et de services.

Pour les compétences nécessitant un partage des rôles entre collectivités, une meilleure mise en œuvre de la subsidiarité doit être recherchée. Le niveau pertinent d’action publique doit être identifié en veillant à ne pas réaliser à un échelon plus élevé ce qui peut l’être avec autant d’efficacité à un échelon local.

Lorsque plusieurs collectivités sont compétentes pour une même compétence, il faut organiser leur coopération de manière à associer tous les niveaux concernés à la gouvernance du dispositif et à assurer une cohérence globale des politiques.

S’agissant d’économie, d’aménagement du territoire ou encore de transports (mobilité), le renforcement du couple métropoles/agglomérations et régions apparaît indispensable.

L’AMF reconnaît que le territoire régional, et dans certains cas départemental, constitue un périmètre pertinent pour coordonner l’intervention publique dans des domaines particuliers. La gouvernance infrarégionale entre collectivités doit cependant être revue pour permettre l’élaboration d’orientations partagées pouvant être formalisées dans un schéma et sur lesquelles s’appuieront les différents acteurs. Si l’AMF n’est pas favorable au caractère prescriptif de schémas régionaux et départementaux sur des compétences partagées ou relevant du bloc communal, dans la mesure où aucune collectivité ne peut exercer de tutelle sur une autre, elle estime toutefois indispensable de constituer des instances de collaboration avec tous les niveaux de collectivités. Il convient pour cela d’organiser la représentation infrarégionale au sein d’une conférence régionale des exécutifs et de mettre en place un cadre contractuel définissant les engagements respectifs et conjoints (notamment financiers).

Les communes rurales doivent quant à elles être pleinement associées aux politiques transversales qui les concernent afin, en s’appuyant sur les structures intercommunales, de développer des synergies entre l’ensemble des territoires  et d’évacuer la stérile opposition urbain / rural.

Les maires de France considèrent que l’attribution éventuelle d’un pouvoir réglementaire ne doit pas aller à l’encontre du principe de non tutelle d’une collectivité sur l’autre et demandent que les communes et les EPCI conservent une capacité d’initiative, un droit à l’innovation et à l’expérimentation pour s’adapter aux exigences du terrain de manière réactive et efficace.

3.     Consolider le bloc communal

L’AMF soutient sans ambiguïté et avec détermination le développement de l’intercommunalité qui permet aux communes de grouper leurs forces et mutualiser leurs moyens pour développer leurs territoires dans un espace de solidarité.

Mais l’intercommunalité doit rester le prolongement des communes qui constituent les premiers maillons de la démocratie et de l’action publique de proximité.

A.     Les maires doivent conserver en propre certaines compétences

C’est à ce titre que le pouvoir de police générale doit continuer à reposer sur le maire et le préfet.

Le maire parce qu’il est la seule autorité de proximité ; les récentes catastrophes ont mis en lumière son rôle irremplaçable et sa capacité à répondre aux situations d’urgence affectant les citoyens.

Le préfet parce qu’il intervient lorsque le sinistre concerne plusieurs communes ou au nom de l’Etat, garant de la sécurité pour tous.

Pour ce même impératif de proximité, seuls les maires et leurs adjoints doivent continuer à assumer la fonction d’officier d’état civil qui concrétise le lien particulier qu’ils ont avec les habitants à chaque grande étape de leur vie.

Quant à la fonction d’officier de police judiciaire, elle aussi rattachée à la personne du maire et de ses adjoints, elle nécessiterait sans doute d’être clarifiée pour dissiper le flou qui entoure certains actes quotidiens et permettre aux élus d’agir dans un cadre juridique plus sûr.

B.     Les EPCI sont le prolongement des communes

Les structures intercommunales constituent les périmètres adéquats pour porter les projets structurants des territoires et leur statut d’établissement public soumis au principe de spécialité est une formule très opérationnelle. C’est, en effet, parce que les EPCI ne sont pas des collectivités de plein exercice que communes et communautés ont pu travailler ensemble en confiance et concilier efficacité et proximité.

L’AMF est particulièrement attachée au respect de la liberté des élus pour définir l’intérêt communautaire. Les maires des communes membres doivent d’ailleurs être associés à la définition des grandes orientations de leur intercommunalité. L’AMF estime également que l’éventuelle attribution de nouvelles compétences aux EPCI doit être volontaire et non pas imposée par la loi.

Par ailleurs, l’évolution d’une communauté en une collectivité unique peut se faire sous réserve du souhait unanimement exprimé des conseils municipaux ou des habitants de chacune des communes.

C.     Les synergies entre commune et intercommunalité doivent être renforcées

L’AMF propose que les relations au sein du bloc communal évoluent dans le sens d’un assouplissement du principe d’exclusivité (qui interdit aux communes d’intervenir dans un champ transféré aux communautés) afin que certaines compétences communautaires (ou métropolitaines) puissent faire l’objet d’un exercice conjoint avec les communes membres dans le cadre d’un accord.

De même, communes et EPCI doivent continuer à travailler pour une mutualisation de leurs moyens et de leurs services, afin d’optimiser leurs ressources et d’améliorer l’efficience de leurs actions conjointes.

Les très grandes métropoles de dimension européenne doivent pouvoir adopter un statut particulier et voir renforcer leur rôle stratégique et opérationnel, notamment en matière économique, de planification et de contractualisation.

Les pôles métropolitains, qui répondent aux besoins croissants d’inter-territorialité, doivent être confortés dans leur capacité à assurer la coordination des politiques sur une échelle plus vaste (politiques économiques, aménagement du territoire, transports urbains, SCOT, culture, tourisme…) tout en offrant un cadre de coopération souple et évolutif. Dans le domaine de l’organisation des mobilités et des transports, la participation des conseils généraux et des conseils régionaux semble inéluctable à court terme.

D.    Calendrier électoral et mode de désignation des conseillers communautaires

Il est essentiel qu’une loi électorale fixe dès le premier trimestre 2013 les modalités de désignation des élus municipaux et intercommunaux.

Pour améliorer l’organisation des scrutins municipaux, l’AMF préconise d’abaisser le seuil de population au-dessus duquel s’applique le scrutin de liste et de rendre obligatoire le dépôt de candidature dès le 1er habitant.

Quel que soit le système retenu, l’AMF souhaite maintenir un lien organique fort entre les communes et les intercommunalités : la circonscription pour l’élection des délégués est la commune, chaque commune est représentée, le cumul des mandats communaux et communautaires est préservé.

Un bouleversement du mode de scrutin intercommunal risquerait à l’heure actuelle de fragiliser cette construction encore jeune. Il semble indispensable à l’AMF de consolider préalablement l’intercommunalité avant d’envisager éventuellement d’aller plus loin dans l’introduction du suffrage universel direct.

Toutefois, une réflexion sur une organisation spécifique pour les grandes métropoles de taille européenne doit être menée.

4.     Donner aux collectivités les moyens d’assumer pleinement leurs responsabilités

Résultat de diverses réformes menées sans réelle cohérence, le système financier des collectivités locales est aujourd’hui à bout de souffle et mélange reliquat d’autonomie fiscale et empilement de dotations.

L’AMF rappelle son attachement à l’autonomie fiscale, qui va de pair avec la pleine responsabilité des collectivités locales.

Il appartient, par ailleurs, à l’Etat d’assumer les conséquences financières des décisions qu’il prend unilatéralement en matière d’allègements fiscaux.

En matière de dotations de l’Etat, d’ores et déjà soumises au gel sur la période 2011-2013, les marges sont actuellement inexistantes. Si l’AMF est consciente de la nécessité pour les collectivités de participer à l’effort de redressement des finances publiques, elle considère néanmoins que cette contribution doit faire l’objet d’une concertation préalable et réelle et être associée à la définition de la trajectoire pluriannuelle des dépenses publiques qui doit être transmise chaque année à la Commission européenne.

S’agissant du financement par l’impôt, les collectivités locales doivent bénéficier d’une autonomie fiscale réelle et d’un système fiscal lisible, reposant sur des impôts diversifiés, portant à la fois sur les entreprises et les ménages, afin que l’impôt soit en juste rapport avec la capacité contributive de chaque catégorie de contribuables.

A.     La fiscalité locale doit être corrélée avec la réalité socio-économique des territoires

La fiscalité locale doit reposer sur des bases justes et rénovées, favorisant l’acceptabilité de l’impôt et reflétant l’évolution du parc immobilier. C’est en ce sens qu’il a été décidé de mener à bien la révision des valeurs locatives, en commençant par les locaux professionnels.

L’AMF demande que cette réforme soit menée à bien et ensuite rapidement étendue aux locaux d’habitation, dont les valeurs sont aujourd’hui obsolètes.

L’AMF souhaite que soit conduit un travail d’évaluation de la réforme de la taxe professionnelle qui seul permettra d’apporter au fur et à mesure les ajustements nécessaires.

Le bilan de la réforme devra également s’attacher à vérifier que les nouvelles impositions économiques confiées aux collectivités du bloc communal garantissent le maintien de leur indispensable lien fiscal avec les entreprises.

B.     Les inégalités socio-économiques des territoires doivent être corrigées par une péréquation, tant verticale qu’horizontale

Les efforts réalisés pour mettre en œuvre une péréquation ont abouti, après d’intenses débats, à l’entrée en vigueur en 2012 du fonds de péréquation des ressources communales et intercommunales, nouveau mécanisme dont l’objectif est de contribuer à réduire les inégalités de ressources au sein du bloc communal.

Etant donné la complexité du mécanisme et l’ampleur des enjeux, l’AMF est particulièrement vigilante sur le bilan du premier exercice. Il faudra en tirer tous les enseignements afin de conforter l’objectif visé.

Le renforcement de la péréquation entre collectivités ne doit cependant pas faire oublier la péréquation verticale, organisée de l’Etat vers les collectivités, nécessaire mais aujourd’hui absente.

C.     La capacité d’investissement des collectivités locales doit être préservée

Les collectivités locales financent plus de 70 % de l’investissement public. A travers leurs dépenses d’investissement, qui s’élevaient à 52 milliards d’euros en 2011, dont 32 milliards pour le seul bloc communal, elles jouent un rôle essentiel en faveur du soutien à l’économie locale et nationale. Pour pouvoir financer ces investissements, les collectivités locales doivent pouvoir recourir à l’emprunt, complément indispensable à l’autofinancement et aux recettes d’investissement.

Or le système bancaire n’est plus en capacité de financer les collectivités. Il faut donc développer de nouveaux outils de financement. La nouvelle Banque publique portée par la Banque postale constitue une première réponse concrète mais ne peut être suffisante. L’Agence de financement des investissements locaux doit rapidement être rendue opérationnelle afin de compléter l’offre bancaire.

Cette Agence, fondée sur la mutualisation des besoins des collectivités et sur leur solidité financière, garantirait un accès pérenne à la liquidité, à un coût maitrisé. Enfin, beaucoup d’investissements nécessitent des prêts à très long terme (supérieurs à 20 ans) que seule la Caisse des Dépôts est capable de fournir. Aussi, il convient de réorienter son activité en ce sens.

5.     Conserver la spécificité des ressources humaines

L’AMF rappelle son attachement au statut de la fonction publique et, plus encore, à l’existence d’une fonction publique territoriale qui est particulièrement adaptée aux spécificités des collectivités (cadres d’emplois souples englobant les métiers, multiplicité d’employeurs, mobilité des agents…). C’est grâce à des personnels qualifiés et formés régulièrement que les collectivités peuvent garantir la qualité de leur action. Les communes et les intercommunalités attachent de l’importance aux compétences de tous leurs agents, qu’ils soient de catégorie C, largement majoritaires dans les effectifs, ou cadres supérieurs formés à l’INET.

Depuis 1984, les collectivités ont montré qu’elles savaient maîtriser leurs dépenses de fonctionnement. Mais il faut dépasser la vision purement comptable des effectifs territoriaux : s’ils ont augmenté jusqu’en 2009, c’est essentiellement parce que leurs missions de service au public se sont accrues et développées. Cela est d’autant plus vrai pour le bloc communal dont les services attendus sont de proximité, donc directement proportionnés au nombre et aux besoins de leurs concitoyens.

La libre administration des collectivités locales, inscrite dans la Constitution, concerne aussi la liberté de recruter et de gérer ses personnels.

La qualité de gestion des élus locaux les a conduits, dès 2009, à stabiliser leurs recrutements et à commencer à mutualiser leurs services.

La fonction publique territoriale n’est ni un succédané de la fonction publique de l’Etat, ni un clone. Les modifications apportées à son statut doivent être adaptées à ses missions et prendre en compte les besoins des employeurs, tout en respectant le principe d’unité de la fonction publique. Pour cela, il s’avère indispensable de renforcer la coordination et la représentation des employeurs territoriaux, en particulier en développant le rôle du collège employeurs du CSFPT.

6.     Améliorer le statut de l’élu

L’exercice d’un mandat local implique de nombreuses contraintes et doit pouvoir être accessible à tous, surtout dans le cas de la poursuite d’une activité professionnelle.

L’importance de la formation des élus locaux doit être réaffirmée.

Pour donner aux élus les conditions normales d’accomplissement de cette mission et prendre acte de leur profond dévouement pour la chose publique, l’AMF souhaite que soient accordés de plein droit pour le maire l’indemnité maximale de fonction et le bénéfice, là encore de plein droit, d’une retraite complémentaire obligatoire.

Le cumul de fonctions et donc d’indemnités (dans le respect du plafond fixé par la loi) permet  à de nombreux élus de pouvoir se consacrer à l’exercice de leurs mandats en cessant temporairement leur activité professionnelle. Restreindre considérablement les possibilités de cumul nécessitera de revoir les conditions d’exercice des mandats locaux et en particulier le montant des indemnités versées aux élus communaux et intercommunaux.

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En conclusion, l’AMF tient, par cette contribution, et plus largement par ses travaux et par les interventions de ses représentants, à participer très activement à la discussion relative à ce nouvel acte de la décentralisation.

La France est riche d’un maillage territorial serré qui offre à chaque citoyen un service public reconnu comme de grande qualité.

Il nous revient de continuer à l’améliorer en mettant en place une organisation territoriale adaptée aux enjeux d’aujourd’hui et de demain : en clarifiant les compétences de l’Etat et de chaque niveau de collectivité pour optimiser nos moyens, en dialoguant réellement avec l’Etat en amont des grandes décisions, en organisant la coopération des collectivités pour des projets communs, en permettant aux élus de gérer les moyens dont ils disposent en pleine responsabilité.

Les maires et les présidents de communautés de France sont prêts à y contribuer très activement.

La décentralisation : retour sur deux siècles de réformes

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La décentralisation n’est pas née avec l’élection de François Mitterrand en 1981. De la Révolution française à la réforme de 2010, l’histoire des « libertés locales » s’inscrit dans un long processus de reconnaissance du pouvoir municipal, départemental, intercommunal et régional.

Il est aujourd’hui courant de considérer les réformes du début des années 1980 comme l’avènement de la décentralisation en France. L’idée d’un « Acte I » de la décentralisation, dont la loi du 2 mars 1982 forme le texte fondateur, est née a posteriori avec l’évocation de l’« Acte II » de la décentralisation inauguré par la loi constitutionnelle du 28 mars 2003. Si ces formules ont le mérite de souligner que cette réforme constitue une étape nouvelle et décisive dans l’histoire de la décentralisation, elles font, en revanche, l’impasse sur « l’épanouissement » des libertés locales au cours des deux siècles précédents.

Des libertés locales sous contrôle (1789-1830)

La Révolution française a certes marqué les progrès de la centralisation administrative (initiée par la montée en puissance au XVIIIe siècle des thèmes de l’égalité et de l’uniformité) et fait apparaître la centralisation comme l’un des principes fondamentaux du continuum étatique français (Legendre 1968). Mais le législateur révolutionnaire n’a pas, pour autant, négligé les libertés locales. La loi du 14 décembre 1789 consacre ainsi l’existence des municipalités sur une base réformée du découpage paroissial. En faisant valoir le particularisme local, elle déjoue l’hypothèse que de trop grandes communes puissent menacer l’autorité du pouvoir central. Ces municipalités se voient dotées d’un maire et d’un corps municipal élu. Ce niveau communal, dont les attributions demeurent assez floues, gère alors les affaires propres à la commune (patrimoine, voirie, travaux publics, police administrative) et, par délégation du pouvoir central, certaines fonctions administratives dont la répartition des contributions directes.

De son côté, la loi du 22 décembre 1789 divise le territoire national en départements, districts et cantons (subdivisions administratives devant aussi servir de base à l’élection des conseillers généraux). Avec le décret du 26 février 1790, l’Assemblée constituante arrête à 83 le nombre de départements. Le découpage se révèle alors beaucoup plus respectueux des limites culturelles que le projet initial du Comité de division ne l’augurait (Ozouf-Marignier 1989). Leur administration est confiée à un conseil général dont les membres sont des notables désignés par le pouvoir central. Pensé dès le départ comme une circonscription administrative créée pour les besoins de l’État, et non pour la gestion des « affaires particulières » des habitants, le département ne se voit reconnaître aucune fonction autonome. Ces différents textes consacrent un statut administratif unique censé mettre à mal l’esprit « local et particulier » au profit d’un esprit « rationnel et public ». Après cette période fondatrice, l’échec des défenseurs des libertés locales à traduire leurs convictions dans le droit positif va apparaître comme une constante. Sous la monarchie de Juillet, les lois de 1831 et 1833 marquent, cependant, un infléchissement libéral en rétablissant l’élection des conseillers municipaux avant d’établir celle des conseillers généraux (un par canton), et celle de 1837 reconnaît la personnalité civile de la commune dont le maire est le représentant.

Vers une décentralisation sans régionalisation (1860-1970)

Au cours de la phase « libérale » du Second Empire, la nécessité d’une décentralisation s’impose à tous, y compris à Napoléon III. De cette prise de conscience naissent deux projets de loi : le premier, la loi de juillet 1866, permet aux conseils généraux, sauf recours en illégalité, de statuer sur un grand nombre d’affaires (voirie, emprunts, centimes ordinaires, etc.) ; le second, la loi de juillet 1867, atténue l’exercice de la tutelle préfectorale et le régime de l’approbation préalable des actes des collectivités locales. En revanche, le déclenchement de la guerre avec la Prusse a raison du projet de vaste réforme des collectivités locales, inspiré du Programme de Nancy de 1865. Après la conclusion de l’armistice, le projet repartira sur les bases nouvelles d’un compromis entre l’Assemblée et Adolphe Thiers, chef du pouvoir exécutif et porteur d’une vision centralisatrice du territoire.

En 1871, le coup d’envoi est donné par l’installation d’une commission de la décentralisation par l’Assemblée nationale, siégeant alors à Bordeaux. Ces travaux débouchent sur la loi du 10 août 1871, réorganisant les institutions départementales. Considérée comme la « Grande charte départementale » jusqu’en 1982, ce texte désigne le conseil général comme l’organe disposant d’un leadership politique. Alors que le principe de l’élection au suffrage universel direct des conseillers est acquis, le champ de compétences de l’assemblée départementale se voit significativement élargi : budget départemental, impôts facultatifs, action sanitaire et sociale, instruction publique, tribunaux et police, direction des chemins de fer, possibilité d’émettre des vœux sur toutes les questions économiques et d’administration générale, etc. La proposition la plus originale consiste dans la création de la commission départementale. Cette présidence collective tournante, élue chaque année au sein du conseil général et autorisée à se réunir chaque mois, dispose d’attributions propres et d’attributions déléguées par le conseil général (formulation d’avis sur les projets de budget, répartition des subventions pour les communes, rapports sur les affaires soumises au conseil général et contrôle en théorie du préfet). En revanche, l’hypothèse de substituer au pouvoir exécutif du préfet un administrateur élu par le conseil général reste lettre morte.

Du côté communal, la décantation des projets décentralisateurs s’avère plus longue mais les dispositions vont apparaître d’emblée plus libérales que pour les départements. La loi de 1884 confirme le système électif à deux niveaux. Le conseil municipal est élu au suffrage universel et le maire, choisi en son sein, est responsable de l’exécution de ses décisions, à la différence des départements où le préfet officie. Par ailleurs, la loi de 1884 instaure une clause générale de compétence des conseils municipaux qui reconnaît aux communes le droit de participer aux affaires d’intérêt général ayant un rapport étroit avec leur territoire et leur population. Il faudra attendre 1926 pour voir consacré le principe de la compétence générale du conseil général sur les « affaires du département ». Le choix du législateur d’instaurer un régime juridique uniforme pour toutes les communes françaises ne sera jamais remis en cause par la suite, malgré son incapacité à embrasser l’extrême diversité des situations communales. Quant au morcellement extrême du gouvernement municipal, il trouve une première réponse avec la loi de 1890 créant le syndicat intercommunal à vocation unique. Cette voie coopérative se renforcera avec la création d’intercommunalités de projet plus intégrées prenant les traits des communautés urbaines en 1966, de communautés de communes en 1992 et de communautés d’agglomération en 1999. En revanche, la voie des fusions de communes, évoquée dès 1790, échouera à l’image de la loi Marcellin de 1971.

Durant toute cette période, la région fut l’Arlésienne des libertés locales. Le rejet des provinces d’Ancien régime et plus encore le risque de fédéralisme et de dislocation de l’unité nationale ont durablement condamné la régionalisation institutionnelle. Longtemps incarnée par les ennemis de la République (droite ultra, régime de Vichy, mouvements nationalistes), même si l’idée régionale n’est nullement étrangère à la gauche, l’hypothèse régionale suscite de fortes réserves. C’est finalement une régionalisation économique assise sur les impératifs d’aménagement du territoire qui a prévalu, depuis la création des « régions Clémentel » en 1919 (rassemblement de chambres consulaires) jusqu’aux commissions de développement économique régional en 1964 (assemblées régionales chargées de délibérer sur les questions économiques et d’aménagement). Après l’échec référendaire du projet gaulliste de création de régions et de rénovation du Sénat en 1969, l’instauration des établissements publics régionaux en 1972 semble marquer une première étape de la régionalisation institutionnelle. Cette structure est maintenue jusqu’en 1981 dans une position subordonnée, le décès de Georges Pompidou ayant eu raison du projet de réforme décentralisatrice que le président de la République appelait de ses vœux.

Le renouveau décentralisateur des années 1980

Après une période de tâtonnements et de renoncements au cours des années 1970, à l’image de l’enlisement parlementaire du projet Barre–Bonnet, une nouvelle France décentralisée se dessine avec l’alternance politique de 1981. Décrite quelques années auparavant par François Mitterrand comme « la grande affaire d’un gouvernement de gauche et le maître-mot d’une expérience de progrès » [1], la décentralisation bénéficie d’une priorité sur l’agenda gouvernemental des réformes. Plutôt que de préparer une loi recouvrant tous les aspects de la réforme, le ministre de l’Intérieur, maire de Marseille, Gaston Defferre, dépose un premier projet plus limité en apparence, mais aux conséquences irréversibles. Il s’agit d’accorder de nouveaux pouvoirs aux élus avant de leur transférer les compétences, crédits et recettes. Acquise au prix d’une âpre bataille parlementaire au Sénat, la loi fondatrice du 2 mars 1982 introduit trois changements tout à fait fondamentaux dans un cadre constitutionnel pourtant inchangé.

  1. Le premier consiste à transférer au sein du département le pouvoir exécutif du préfet vers le président de conseil général, qui doit immanquablement s’accompagner par des transferts de personnel.
  2. Le second consiste à ériger les régions en collectivités territoriales de plein droit. Les nouveaux conseils régionaux, élus depuis 1986, bénéficient d’emblée des mêmes dispositions : pouvoir exécutif, clause générale de compétence et absence de tutelle préfectorale.
  3. La suppression de la tutelle préfectorale, troisième changement décisif, traduit la volonté de rupture avec l’ordre centralisateur gaulliste, au point de menacer la conception unitaire de la République selon Michel Debré. Elle donne tout son sens au principe de libre administration des collectivités territoriales, sans les affranchir, pour autant, de tout contrôle. Mais c’est désormais aux seuls juges administratifs de décider de la légalité de tout acte qui lui est déféré par l’administration préfectorale et aux magistrats des nouvelles chambres régionales des Comptes de contrôler les budgets locaux.

Si la loi de 1982 a fixé les bases administratives des nouvelles responsabilités locales, elle doit être aussi comprise comme l’amorce d’une série de futurs textes législatifs qui seront adoptés au cours du premier septennat de François Mitterrand : répartition des compétences, répartition des ressources, garanties statutaires accordées aux agents, etc.

Un « Acte II » qui ne tient pas ses promesses

Alors que les années 1990 sont marquées par la prolifération de rapports critiquant les excès et les dérives de la décentralisation, la nomination de Jean-Pierre Raffarin à Matignon en 2002 semble ouvrir une nouvelle fenêtre d’opportunité aux « grands chefs » d’exécutifs locaux pour mettre à l’agenda gouvernemental leurs propositions décentralisatrices (Le Lidec 2005). Mais cet « Acte II » de la décentralisation, qui devait s’apparenter à la « mère de toutes réformes », renforçant l’autonomie des collectivités territoriales, s’est quelque peu dégonflé en cours de route. De fait, la solennité de la procédure de révision constitutionnelle tranche avec la timidité des innovations. Une première avancée réside dans la simple constitutionnalisation de principes déjà acquis dans les faits (subsidiarité, compensation financière, collectivité chef de file, reconnaissance d’un pouvoir réglementaire). Une seconde avancée consiste dans l’introduction de mécanismes certes authentiquement nouveaux, mais dont les usages se révéleront bien faibles. Trois peuvent être cités.

  1. Le nouveau droit à l’expérimentation autorise les collectivités territoriales et leurs groupements à s’affranchir de normes générales, pour un objet et une durée limités, mais son usage n’est possible qu’à la condition que l’expérimentation vise à terme un objectif de généralisation. Alors que l’État est souverain pour refuser aux collectivités l’usage d’un tel droit [2], les exécutifs territoriaux font preuve de frilosité, plus soucieux de gérer des compétences que d’exercer un authentique pouvoir.
  2. L’introduction d’un référendum décisionnel local, à côté des consultations locales existantes, voit, quant à lui, sa portée réduite dès lors que son initiative en revient aux seuls conseils élus.
  3. De nouveaux transferts de compétences, de financements et de personnels sont organisés, faisant du département le principal bénéficiaire, et ce malgré une rhétorique anti-départementale solidement établie depuis la fin du XIXe siècle (Roncayolo 1986). Le département reçoit de l’État les trois quarts des transferts financiers venus compenser les charges nouvellement transférées. Mais les conseils généraux ne « bénéficient-ils » pas davantage d’une obligation plutôt que d’un authentique pouvoir de décision ? Les instruments juridiques et financiers de la responsabilité politique sont en effet ténus, et autorisent Philippe Estèbe (2007) à présenter les conseils généraux comme des agences départementales de l’État.

Quant à la faiblesse des régions françaises, et malgré les promesses entrevues, elle demeure inchangée. À la différence des pays limitrophes, la décentralisation française apparaît moins évoluée pour les régions, et plus protectrice pour les autres collectivités territoriales. Non seulement les régions françaises, du moins métropolitaines, ne disposent toujours d’aucun pouvoir législatif, ni même d’un pouvoir réglementaire autonome, mais elles se trouvent traitées à l’égal des collectivités infra-régionales avec l’interdiction constitutionnelle d’exercer une tutelle sur ces dernières.

Si les limites précitées sèment le doute quant à la réalité même d’un « Acte II » de la décentralisation, il semble encore plus aventureux de vouloir qualifier d’« Acte III » la réforme territoriale du 16 décembre 2010. Ce volet territorial de la Révision générale des politiques publiques (RGPP), que le candidat François Hollande s’est promis d’abroger en cas d’élection présidentielle, a moins le souci d’approfondir la décentralisation que de rationaliser les institutions locales existantes, jugées coûteuses et illisibles avec notamment pour perspective la réunion des départements et des régions en un même conseil territorial et la refonte volontariste des périmètres intercommunaux.

Thomas Frinault

Bibliographie

  • Estèbe, P. 2007. « Hypothèses sur la disparition d’une collectivité territoriale. Du conseil général à l’agence départementale ? », Pouvoirs locaux, n° 75, p. 120-123.
  • Frinault, T. 2012. Le pouvoir territorialisé en France, Rennes : Presses universitaires de Rennes.
  • Lachaume, J.-F. 1997 (2e éd.). L’Administration territoriale, Paris : LGDJ.
  • Legendre, P. 1968. Histoire de l’Administration de 1750 à nos jours, Paris : Presses universitaires de France.
  • Le Lidec, P. 2005, « La relance de la décentralisation en France. De la rhétorique managériale aux réalités politiques de l’Acte II », Politiques et management public, vol. 23, n° 3, p. 101-125.
  • Ozouf-Marignier, M.-V. 1989. La formation des départements, la représentation du territoire français à la fin du XVIIIe siècle, Paris : Éditions de l’EHESS.
  • Roncayolo, M. 1986. « Le paysage du savant », in Nora (dir), Les Lieux de mémoire, tome II, vol. I, Paris : Gallimard.
Notes :
*Cité par Laurent Fabius dans La lettre de l’Institut François-Mitterrand, n° 6, décembre 2003, p. 3.
** Voir, par exemple, les refus répétés de l’État d’accéder aux demandes du conseil régional de Bretagne pour expérimenter des transferts de politiques : politique de l’eau, organisation de l’enseignement bilingue breton–français, primes de la Politique agricole commune (projet de régionalisation et de mutualisation des aides), gestion des fonds européens à vocation régionale – possibilité octroyée au conseil régional d’Alsace en 2005, et l’État a ici répondu partiellement à la demande bretonne en lui permettant de gérer un tiers du Fonds européen de développement régional depuis 2007.

Les finances locales sous tension

1 réponse

Contrairement aux idées reçues, la situation financière des collectivités territoriales est globalement saine : leur dette représente moins de 10 % du PIB (contre 65 % pour l’État). Alors qu’elles assurent 70 % de l’investissement public, leurs ressources sont pourtant de plus en plus dépendantes de l’État et des arbitrages des gouvernements successifs.

Les finances publiques locales ont été récemment l’objet de réformes sensibles caractérisées par trois actes essentiels : la suppression de la taxe professionnelle (instituée par la loi de finances 2010 validée par le Conseil constitutionnel le 29 décembre 2009 et entrée en vigueur le 1er janvier 2010), la réforme des collectivités territoriales (consacrée par la loi du 16 décembre 2010) et la mise en place d’une nouvelle forme de péréquation entre collectivités territoriales (imposée par la loi de finances 2012 et par le décret du 7 mai 2012 relatif aux dotations de l’État aux collectivités territoriales et à la péréquation des ressources fiscales). Au même moment, les difficultés économiques et financières de la France ont imposé de nouvelles contraintes aux gestionnaires publics locaux.

Un état des lieux des finances publiques locales amène d’abord à considérer les enjeux des dernières réformes du point de vue de l’État, puis de celui des collectivités locales. Le premier, aux commandes, souhaiterait enjoindre les secondes à la modération, voire aux restrictions. Les collectivités, soucieuses de leurs prérogatives et de leur autonomie, mettent en avant leurs besoins et leur exemplarité : elles n’entendent pas s’en laisser compter. Sont enfin présentés et analysés dans cette contribution les nouveaux mécanismes fiscalo-financiers mise en place ces dernières années, tantôt apaisant, tantôt avivant les tensions entre l’État et les collectivités territoriales.

L’État ou la rationalisation en ligne de mire

Les finances publiques locales représentent pour l’État un levier d’action ayant des incidences macro-économiques. Les prélèvements fiscaux locaux, les dépenses des collectivités, leur endettement sont parties intégrantes des prélèvements, des dépenses et de l’endettement publics. Soumis à ses propres priorités comme aux injonctions européennes, l’État à travers les réformes ayant pour cible les collectivités locales et leurs finances cherche à :

  • limiter, au nom d’impératifs de compétitivité et de croissance, les impôts sur l’appareil productif ;
  • rationaliser la dépense publique, comme l’envisageait encore récemment le précédent gouvernement lors d’un séminaire en novembre 2011, avec à la clé une révision générale des politiques locales. Les collectivités devaient contingenter leurs dépenses, de personnel notamment, sous peine de voir diminuer leurs fonds attribués par l’État ;
  • alléger la dette locale. La part de cette dernière dans l’endettement public d’ensemble a diminué (elle en représentait environ un tiers en 1980, contre à peu près 10 % aujourd’hui). Son poids, aux alentours de 8 % du produit intérieur brut (PIB), reste, par ailleurs, modeste (tableau 1).

Tableau 1. Dette publique en % du PIB de 1980 à 2010 au sens de Maastricht*

1980 1990 2000 2010
État central 12,4 % 25,5 % 45,7 % 64,4 %
Organismes divers d’administration centrale 0,3 % 0,2 % 1,3 % 0,8 %
Administrations publiques locales (APUL) 6,9 % 8,7 % 7,3 % 8,3 %
Administration de sécurité sociale 1,1 % 0,8 % 3,0 % 8,8 %
Total administrations publiques 20,7 % 35,2 % 57,5 % 82,3 %

Source : Insee et DGCL. 2012. Comptes nationaux – Base 2005.

Ces réformes s’inscrivent dans une période où les dotations versées par l’État aux collectivités locales sont déjà gelées en valeur. Recevant moins, les collectivités devraient dépenser moins, mais, parallèlement, au nom des principes d’efficacité et de subsidiarité, de nombreuses compétences et charges étatiques sont transférées vers la sphère locale. De la sorte, l’État entend réduire ses dépenses avec la dévolution des transports ferrés de voyageurs confiés aux régions, et celle d’une large part de la voirie nationale aux départements, également désignés comme chefs de file en matière d’action sociale.

Des collectivités territoriales attachées à leur autonomie et à leurs prérogatives

Historiquement, politiquement, et avec une force renouvelée depuis les Actes dits I et II de décentralisation (1980-1981 et 2003-2004), les collectivités sont investies d’un rôle essentiel : produire des services publics locaux utiles au développement des territoires et au bien-être des habitants. Le levier fiscal et financier est considéré par les élus comme un moyen substantiel d’agir et d’affirmer l’existence du local, principalement palpable au travers de ses investissements qui constituent l’essentiel de l’investissement public (tableau 2). À l’occasion de la conférence sur les finances locales tenue en février 2012, les représentants d’associations nationales d’élus (Association des maires de France, Association de maires de grandes villes de France, Association des petites villes de France, Assemblée des communautés de France et Association des communautés urbaines de France) se sont dits prêts à s’associer à l’effort national de réduction des dépenses publiques. Ils conditionnent néanmoins leur participation à la mise en place d’un processus de concertation étroite et refusent une norme d’encadrement de l’évolution des dépenses publiques locales et tout système de bonus-malus, dans lequel les aides de l’État seraient modulées selon le caractère plus ou moins vertueux de la gestion locale. De façon quasi-unanime, les associations d’élus estiment avoir fait suffisamment d’effort en matière de rationalisation de leurs activités et de maîtrise de leurs dépenses. Les représentants de collectivités confrontées à de graves difficultés territoriales et sociales affirment, eux, souffrir d’une pénurie de moyens qui pèse sur leurs services publics.

Tableau 2. Niveau et poids de l’investissement des administrations publiques locales en milliards d’euros et en %

1980 1990 2000 2010
Formation brute de capital fixe (FBCF) des APUL 20,7 29,8 35,6 36,2
% de l’investissement public 65,9 % 68,3 % 70,8 % 70,1 %

Source : Insee. 2012. Comptes nationaux – Base 2005.

L’intercommunalité, rompant avec les limitations en termes de périmètre et de ressources, s’est parfois révélée propice à une nouvelle offre de services, de meilleure qualité, voire de moindre coût. Les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) ont ainsi connu un franc succès. On dénombre aujourd’hui pratiquement 2 600 EPCI. Les communautés urbaines, de communes ou d’agglomération et les syndicats d’agglomération nouvelle réunissent 96 % des communes et rassemblent 92 % de la population. Au quotidien, le local est aussi vecteur d’innovation. La mutualisation, dans le cadre communautaire, donne notamment l’occasion d’adopter de nouvelles dispositions techniques, de rationaliser une offre de prestations qui n’était pas optimale et d’envisager des modes renouvelés de partage des charges et de tarification des services.

À l’appui de leurs prises de position, les collectivités peuvent se targuer d’être dans une situation globalement saine. La Cour des comptes note même qu’à la faveur d’un marché immobilier dynamique, grâce à la croissance des impôts indirects, les équilibres se sont améliorés entre 2010 et 2011, les recettes augmentant plus rapidement que les dépenses. Les déficits locaux sont réduits. Ils ne dépassaient pas 1,7 milliard d’euros en 2010, soit environ 0,1 % du PIB quand le déficit public total s’élevait à plus de 7 % du PIB. La solvabilité des collectivités territoriales est bonne. Globalement, l’investissement local reprend sa dynamique, comme le constate le dernier rapport annuel de l’Observatoire des finances locales (2012). La croissance n’est certes pas partout au rendez-vous et l’embellie ne suffit pas à apaiser les tensions et à aplanir les difficultés des communes ou communautés en butte à des difficultés sociales, urbaines et financières. L’essor d’ensemble est néanmoins essentiel pour renouer avec la croissance, voire la relancer. Les plans de relance nationaux, mis en place par le gouvernement précédent, ne l’ignoraient pas. Dans celui initié en 2009, il était, en effet, attendu que les collectivités jouent un rôle actif dans de nombreux chantiers cofinancés par le plan, pour des domaines particuliers, dont l’enseignement supérieur, le patrimoine et la culture. On escomptait même qu’elles lancent, elles aussi, des plans de relance locaux. De façon à stimuler leurs investissements, elles ont bénéficié d’un versement anticipé du Fonds de compensation de la TVA (FCTVA) qui leur revient, soit environ 3,8 milliards d’euros. Liberté leur était laissée de consacrer les financements aux équipements de leur choix ; elles devaient, en contrepartie, s’engager à ne pas ralentir leurs efforts les années suivantes.

Vers une dissociation entre niveau de collectivités

Derrière ses paravents formés par de multiples mécanismes, la réforme fiscalo-financière de 2010 laisse émerger un cadre d’évolution des ressources fiscales et financières renouvelé, dissociant assez largement les différents niveaux de collectivités territoriales. Globalement, pour davantage de lisibilité et de responsabilisation, à chaque niveau de collectivité échoient des impôts reposant sur des contribuables différents. Les régions perçoivent uniquement des contributions prélevées sur les activités économiques ; les impôts directs des départements proviennent principalement des entreprises et des ménages ; les ressources revenant aux communes et à leurs intercommunalités reposent d’abord sur les ménages et dans une moindre mesure sur les entreprises. Dans le même temps, les compétences de chacun tendent à devenir plus spécifiques. Jusque-là, les investissements locaux étaient financés via des participations financières des différentes collectivités trouvant tout intérêt à leur réalisation. Désormais, dans un souci d’efficacité, les possibilités de financements croisés sont notoirement restreintes. Ainsi, les destins financiers des différents types de collectivités, auparavant liés, deviennent-ils largement dissociés.

Cette dissociation se trouve également renforcée par la quasi-disparition des marges de manœuvre fiscales (via l’évolution des taux) pour les régions et par leur forte diminution pour les départements. On assiste à une forme de recentralisation de la ressource, désormais largement subordonnée à des décisions étatiques. Les marges sont préservées pour les communes et pour les communautés (tableau 3). Un lien fiscal inédit est ainsi établi entre les intercommunalités et les ménages, qui deviennent des contribuables essentiels par l’intermédiaire des taxes foncières et de la taxe d’habitation. Il est, par ailleurs, escompté que la réévaluation à venir des valeurs locatives fiscales (qui servent à asseoir ces cotisations) instaure davantage de justice fiscale entre les contribuables.

Tableau 3. Part des ressources locales dont les collectivités locales ont la maîtrise avant et après la réforme de la taxe professionnelle (simulations sur la base des données 2008)

Avant la réforme Après la réforme
Communes et communautés 48 % 41 %
Départements 35 % 16 %
Régions 30 % 11 %

Source : Rapport du groupe de travail sur la maîtrise des dépenses locales présidé par Gilles Carrez et Michel Thénault, mai 2010, p. 14-15.

Simultanément, le pari de l’intercommunalité est réaffirmé. La carte actuelle des regroupements manquait de pertinence. Sa rationalisation, étroitement menée sous direction étatique, est en cours. Des compétences étendues sont prévues pour les nouvelles métropoles, en phase avec les réalités socio-urbaines actuelles. La dynamique d’intégration est accentuée avec l’instauration du potentiel financier intercommunal agrégé (PFIA) institué par la loi de finances rectificative de 2011 du 28 décembre 2011. Ce nouvel indicateur, en cumulant la richesse potentielle des communes et de leur intercommunalité et en faisant abstraction des choix fiscaux locaux, vise à rendre compte de la richesse territoriale potentielle. Pour marquer le changement de paradigme, les directives du ministère de l’Intérieur préfèrent désormais le vocable d’« ensemble intercommunal » à celui de « bloc local », jusque-là utilisé.

Enfin, après l’acceptation du principe avec la loi de finances de 2011, le projet de celle de 2012 consacre l’instauration d’une péréquation entre collectivités locales (péréquation horizontale), via en particulier le nouveau Fonds national de péréquation des ressources intercommunales et communales (FPIC). Le dispositif montera progressivement en puissance. Son montant va croître, passant de 150 millions d’euros en 2012 à environ 1 milliard en 2016, représentant alors 2 % des ressources communales et intercommunales. La solidarité doit désormais se renforcer entre les collectivités de même niveau, quand l’État limite et cible davantage ses interventions péréquatrices incluses dans la dotation globale de fonctionnement (DGF). Les questions relatives à l’articulation entre les deux mécanismes ont été peu, voire pas, posées. Il en résulte, pour certains territoires, des risques de sous- ou de contre-péréquation, les mécanismes verticaux ou horizontaux de redistribution pouvant avoir des effets contraires ou cumulatifs.

Alors que le cadre d’ensemble semblait fixé et entrer dans une phase de consolidation, une nouvelle forme de tension, assaillant les collectivités locales, apparaît. Elle tient aux restrictions des possibilités d’emprunts, consécutives aux mesures de régulation de l’activité bancaire, dites de Bâle III. Sans mesure de sauvetage et sans émergence de nouvelles dispositions (création d’une agence propre de financement, lancement d’emprunts obligataires, externalisation des dépenses, etc.), l’investissement public local est en péril.

Au final, la crise économique et financière rappelle aux collectivités locales que leurs ressources financières font partie intégrante d’un système financier global. Elles peuvent estimer, sous certains aspects, qu’elles en sont les victimes collatérales. Toutefois, la restriction des ressources et la réforme financière mettent aussi à l’épreuve leur sens de la solidarité, tant à l’échelle locale qu’à l’échelon national. Elles ne sauraient, en outre, mésestimer les injonctions qui leur sont adressées par un État, soumis aux pressions des institutions et des partenaires européens, qui, bon an, mal an, détient les clés de la régulation.

Françoise Navarre & Marie-Paule Rousseau

Bibliographie

  • AdCF (Assemblée des Communautés de France). 2009. « Taxe professionnelle : quelles solutions de remplacement ? », Orientations adoptées par le conseil d’administration de l’AdCF du 12 mars 2009, AdCF.
  • Adels (Association pour la démocratie et l’éducation locale et sociale). 2009. « Les dix enjeux de la réforme des collectivités locales », Territoires, n° 494, p. 8-13.
  • Balladur, É. 2009. Rapport du Comité pour la réforme des collectivités locales au président de la République, « Il est temps de décider », Journal officiel du 5 mars 2009.
  • Bezes, P. et Siné, A. 2011. Gouverner (par) les finances publiques, Paris : Presses de Sciences Po.
  • Conseil économique et social. 2006. « Fiscalité et finances publiques locales : à la recherche d’une nouvelle donne », Rapport, présenté par Philippe Valletoux.
  • Cour des comptes. 2005. « L’intercommunalité en France », Rapport au président de la République, Paris : La Documentation française.
  • Dexia – Crédit local de France. 2012. Supplément à l’analyse des lois de finances. Précisions concernant le FPIC.
  • DGCL (Direction générale des collectivités locales). 2012. Les collectivités locales en chiffres, Paris : Éditions de la DGCL.
  • Gilbert, G. et Guengant, A. 2004. « Évaluation de la performance péréquatrice des concours financiers de l’État aux communes », Économie et Statistique, n° 373, p. 81-108.
  • Observatoire des finances locales locales. 2012. Les finances des collectivités locales en 2012, Paris : DGCL.
*Notes : La dette au sens de Maastricht couvre l’ensemble des administrations publiques au sens des comptes nationaux : l’État, les organismes divers d’administration centrale (ODAC), les administrations publiques locales et les administrations de sécurité sociale (Insee).