La confédération suit et analyse attentivement la mise en oeuvre de la loi n°2010-1563 du 16 décembre 2010 portant réforme des collectivités territoriales.
Cette analyse traite plus spécifiquement du document officiel intitulé «Réunion en Congrès de l’Assemblée régionale et des deux assemblées départementales – Vers une nouvelle collectivité: le Conseil d’Alsace» daté du 1er décembre 2011. (voir l’annexe)
Ce projet porte sur la création d’une collectivité nouvelle: il vise à réunir les deux Conseils généraux du Bas-Rhin et du Haut-Rhin et le Conseil régional d’Alsace au sein d’une seule et même collectivité «le Conseil d’Alsace».
1. A travers cet exemple concret, confirmation des objectifs de régionalisation et de suppression des Départements de la loi:
Si ce projet devait être concrétisé, ce serait alors une première application concrète de l’article 29 de la loi de réforme des collectivités territoriales.
Depuis cette loi, il est en effet possible de modifier des limitations territoriales de telle sorte qu’un Département puisse changer de Région (article 27); de fusionner des Départements (article 26); de fusionner des Régions (article 28); de fusionner une Région et les Départements qui la composent (article 29).
Ces modifications ne peuvent entrer en vigueur que si trois conditions sont respectées: une délibération concordante des collectivités territoriales concernées; une validation par un référendum local (accord de la majorité absolue des suffrages exprimés correspondant à un nombre de voix au moins égal au quart des inscrits), une décision du gouvernement par un décret en Conseil d’Etat. Le «calendrier prévisionnel» de la page 27 du document joint reprend ces grandes lignes.
De fait, ce document montre tout d’abord que cette réforme territoriale vise non pas à articuler et coordonner les actions des Régions et des Départements, mais bien à servir de levier d’action à une collectivité (la région) pour faire disparaitre les autres (les départements): comme l’exposent clairement les parties 1 et 2 du texte, le «Conseil d’Alsace» efface les deux départements actuels et emporte les compétences des trois collectivités (CG67, CG68 et CR Alsace) au niveau régional uniquement.
D’ailleurs il n’est fait mention que de la région Alsace: «Pour une région compétitive» / «Pour une région solidaire» / etc.
La phrase «Le Conseil d’Alsace est par sa vocation et son organisation une collectivité de proximité, proche des habitants» exprime l’exact inverse de ce qu’il crée puisqu’il supprime deux collectivités départementales pour n’en constituer qu’une régionale, éloignant ainsi encore un peu plus les lieux de décisions et les services publics des usagers. En même temps, il confirme que l’échelon dit de «proximité» devient celui de la Région…
Il s’agit donc d’un document officiel important car il dévoile ouvertement deux objectifs principaux de la loi: la régionalisation et de suppression des Départements!
2. Un acte de décentralisation «au cas par cas» attaquant le droit du travail et plus largement l’indivisibilité républicaine:
Cette régionalisation se traduirait aussi par un nouvel acte de décentralisation, éclatée et inégalitaire, transférant des compétences de l’Etat (ou d’opérateurs publics nationaux comme Voies Navigables de France comme l’évoque le texte) aux nouvelles collectivités régionales.
Mais cette fois, au contraire des deux décentralisations précédentes, celle-ci s’effectuerait de façon différente d’une région à l’autre et non plus selon le principe d’égalité de droit et de traitement républicain: en gros, la nouvelle collectivité régionale choisit ce qu’elle veut «récupérer» de l’Etat ou bien «s’autocréer» en termes de compétences.
Selon une telle démarche à l’échelle du territoire national, certaines compétences pourraient ainsi se retrouver au sein de la collectivité régionale ou demeurer à l’Etat et d’autres n’exister que dans certaines régions. L’indivisibilité, la cohérence et l’unicité républicaines seraient remises en causes.
2.1. Cette fusion aurait un impact direct sur le droit du travail:
Alors que du fait de l’histoire, il existe déjà un droit local parfois spécifique et dérogatoire en Alsace et en Moselle (en matière de tarification des accidents du travail, les seuils d’effectifs pris en compte pour les modes de tarification applicables aux entreprises situées dans les départements d’Alsace et de la Moselle sont différents de ceux appliqués dans les autres départements / le congé pour enfant malade est rémunéré, à la différence du reste de la métropole / pour les jours fériés, aux jours légalement prévus pour la France s’ajoutent le 26/12 et le vendredi saint pour les communes ayant un temple protestant ou une église mixte (L.3134-13 du code du travail) / etc), on assisterait à l’instauration de missions publiques spécifiques.
On peut lire le projet de «transfert des compétences normatives réglementaires en matière de droit du travail à travers le droit local (comme en matière de sécurité sociale) afin de pouvoir adapter certaines situations locales (notamment via des accords d’entreprises) aux problématiques de compétitivité/coût par rapport à la Suisse et à l’Allemagne».
Sans revenir sur l’atteinte évidente à l’indivisibilité de la République, et donc au socle républicain dans son ensemble, la proposition du texte en matière de droit du travail est particulièrement dangereuse.
Elle nous semble d’ailleurs illégale et inconstitutionnelle.
2.2. La disposition vise à décentraliser totalement le pouvoir réglementaire:
C’est-à-dire que là où la loi prévoit certains principes (temps de travail, salaire minima, …), ce ne serait plus par décrets (simples ou en Conseil d’Etat) ou par arrêtés ministériels que ces principes seraient mis en oeuvre, mais par le biais de délibérations rendues par le «Conseil d’Alsace».
Ce projet de régionalisation des pouvoirs réglementaires veut s’appuyer sur les accords collectifs d’entreprise renforçant ainsi les effets négatifs de la loi du 20 août 2008 qui donne directement, largement et expressément compétence aux accords d’entreprise ou d’établissement pour mettre en oeuvre des pans importants du droit français: en matière de temps de travail, accord de méthode avant des licenciements économiques, de critère d’ordre des licenciements, de montant de l’indemnité de précarité, etc.
L’article L.2253-3 du Code du travail fixe la liste des dispositions d’ordre public, auxquelles un accord ne peut déroger. Le Conseil d’Alsace, même s’il devait bénéficier d’un pouvoir réglementaire certain, ne pourrait donc pas remettre en cause cette liste issue de la loi.
Mais il s’agit d’une garantie bien minime au vu de la courte liste fixée:
- les salaires minima;
- de classifications,
- de mutualisation des fonds de la formation professionnelle;
- de garanties collectives complémentaires (protection sociale complémentaire).
L’accord d’entreprise ou d’établissement ne pourra pas, en ces matières, déroger à la norme de niveau supérieur.
Dès lors, sans modification de la loi, ouvrant une plus large compétence aux collectivités telles qu’issues de la loi du 16 décembre 2010, un pouvoir réglementaire décentralisé ne pourrait accorder plus de droit que ce que la loi n’accorde déjà aux accords d’entreprise ou d’établissement. Or, en page 27 du document, il est prévu l’adoption d’une «loi organisant le fonctionnement de la nouvelle collectivité et le transfert des compétences». Cette loi pourrait alors avoir pour effet de modifier l’analyse précédente, car ce que le législateur fait, le législateur peut le défaire: il ne resterait que l’argument constitutionnel pour contrer une telle atteinte au socle républicain.
La création d’une loi spécifique accompagnant la mise en oeuvre d’une nouvelle collectivité régionale est une procédure qui n’est pas prévue par la loi de réforme territoriale: son but serait donc bien d’en accroitre les effets contrecarrant le socle républicain en créant des droits régionaux spécifiques!
Avec un tel principe, à chaque collectivité régionale, sa «propre loi» traduisant «ses» politiques publiques de droit du travail, de formation, d’emploi, de développement, etc.
2.3. D’une République à une «fédération de Régions»:
Le ton est donné page 4: l’idée serait de «mieux protéger les alsaciens».
«La loi portant création de la collectivité unique donne au Conseil d’Alsace toutes les compétences actuelles du Conseil Régional et des deux Conseils Généraux, ainsi que des compétences nouvelles attendues dans le cadre du Projet pour l’Alsace, de même que celles éventuellement accordées par d’autres lois au fur et à mesure des évolutions institutionnelles»: une fois mise en oeuvre, la nouvelle collectivité pourrait s’auto-attribuer par une loi dédiée des compétences nouvelles mises en oeuvre selon des «enjeux locaux» et pouvant évoluer.
Il faut garder en point de mire que la volonté de régionaliser davantage le droit du travail a pour objectif de «pouvoir adapter certaines situations locales aux problématiques de compétitivité / coût par rapport à la Suisse et à l’Allemagne».
Dans ce cas concret et selon cette comparaison, l’objectif est très clairement de baisser les coûts français, ou d’allonger encore le temps de travail…
Le danger est donc que le législateur ouvre le champ réglementaire aux futures collectivités régionales. Aujourd’hui, la plupart des renvois dans le Code du travail est stipulée ainsi: «un décret en conseil d’Etat détermine les modalités d’application de la présente section» (ex, art. L1234-2 fixant le montant de l’indemnité de licenciement). Tous les articles du code du travail en R.XXXX-XX (ex. R.1222-1) sont issus de décret en conseil d’Etat, et les D.YYYY-YY proviennent de décrets simples, tous issus de décisions ministérielles et promulgués au journal officiel.
L’esprit de ce texte induit une nouvelle catégorie d’actes réglementaires provenant d’instances décentralisées selon des appréciations politiques locales (par exemple ici, réduire des droits en les «adaptant» aux pays transfrontaliers de la région au motif de «rester compétitif»).
Se poseraient alors de sérieux problèmes de constitutionnalité!
Une «région résolument rhénane» ou «renforçant la tradition rhénane» pourrait signifier des enseignements particuliers à cette région (dispensés uniquement par cette collectivité) avec des coopérations ou partenariats spécifiques (voir page 16).
Ce serait, là aussi, attaquer l’égalité républicaine et développer une forme de communautarisme régional.
De plus, comme le texte le propose, cela conduirait à créer de nombreuses structures nouvelles régionales: Agence régionale de la Jeunesse / Service public régional de l’Orientation / Maisons de l’Autonomie / mise en place d’une Marque Alsace / etc.
Encore une fois, ce document fait la démonstration que la loi du 16 décembre 2010 conduit à attaquer et à casser de nombreux principes républicains. Cette régionalisation territoriale (Départements fusionnés dans la Région – création d’un droit régional) et nationale (transfert de compétences de l’Etat vers la Région) aboutit à une sorte d’autonomie des Régions: d’une République à un Etat simple «fédération de Régions».
3. Un service public territorial toujours plus menacé:
La partie 3 du texte est relative la gouvernance de cette future collectivité. Rien de très précis à ce stade. Ce document reste en effet prudent pour ne pas faire peur aux conseillers régionaux et généraux des trois collectivités existantes.
Il se garde bien d’être précis sur le statut et le nombre des futurs «conseillers territoriaux» instaurés par la loi* mais il précise tout de même que «au total, le nombre d’élus conseillers d’Alsace devra cependant être inférieur au nombre total des élus régionaux et départementaux actuels».
Outre la réduction du nombre d’élus, on mesure bien les conséquences générales sur les services publics des deux CG du Bas-Rhin et du Haut-Rhin et du CR Alsace: une première estimation que nous avons pu obtenir des services de l’Etat travaillant sur ce projet fait état que cette fusion des trois collectivités existantes entrainerait une réduction d’environ 40% des effectifs publics des actuels CG 67 et 68 et CR pour former le Conseil d’Alsace!
Cette suppression drastique des emplois publics dans la Fonction Publique Territoriale et son cortège de destruction de missions publiques locales (dont certaines ont été transférées de l’Etat aux collectivités lors des deux décentralisations précédentes) viendraient aggraver les effets dévastateurs de la loi HPST et des mesures de la RGPP.
La désertification du service public engagée par la suppression des 2/3 des effectifs publics dans les directions et services de l’Etat entre 2007 et 2013 au niveau départemental se poursuivrait ainsi dans la Fonction Publique Territoriale selon une ampleur tout aussi importante: suppressions de communes, regroupements intercommunales, suppression des Départements, fusions de collectivités, etc.
Ce texte, officiel et concret, nous conduit à suivre très attentivement la mise en oeuvre de la loi du 16 décembre 2010. Au même titre que la confédération a mis en évidence les dérives de la RGPP pour les missions publiques, les fonctionnaires et les usagers dans son «livre noir de la RGPP», elle réalisera avec la FSPS-FO et les Unions Départementales la rédaction d’un «livre noir de la Réforme Territoriale».
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