Gironde Citoyenne

Selon l’état des lieux dressé par l’Observatoire des finances locales, la situation financière des collectivités a connu une embellie en 2010. En atteste la progression de leur autofinancement. Mais cette amélioration est fragile du fait, d’une part, de la dépendance de certaines recettes fiscales à la conjoncture et, d’autre part, de la progression des dépenses sociales. Prudentes, les collectivités ont moins investi.

L’Observatoire des finances locales constatait, depuis 2007, un resserrement des marges de manœuvre des collectivités locales. L’année dernière, l’instance rattachée au Comité des finances locales (CFL) jugeait que le phénomène « s’amplifiait » et devenait « préoccupant ». Dans le rapport sur la situation des finances des collectivités en 2011 présenté au CFL le 12 juillet (voir ci-contre nos articles des 12 et 13 juillet) et qui vient d’être mis en ligne, l’observatoire est moins alarmant. La cause de ce changement de ton : le redressement de l’excédent de fonctionnement des collectivités, autrement dit de l’épargne brute. D’un montant de 30,2 milliards d’euros en 2010, cet excédent est en hausse de 13,6%, après trois années consécutives de baisse. Stable dans les régions, l’excédent de fonctionnement s’est accru de 14% pour le secteur communal et de 24,6% pour les départements (alors qu’en 2009, il avait reculé de 19% pour ces mêmes départements).

Ces nouvelles marges de manœuvre s’expliquent par la préservation des recettes de fonctionnement. Totalisant 178,8 milliards d’euros en 2010, celles-ci ont progressé de 3,9%, après avoir augmenté de 3% en 2009. Il faut y voir la conséquence de la bonne santé des recettes fiscales (108,3 milliards d’euros), puisque celles-ci ont connu, l’année dernière, une progression de 6%. Les recettes de la taxe d’habitation et des taxes foncières sur les ménages ont crû de 4,7% (en raison du dynamisme des bases plutôt que de la hausse des taux), tandis que la compensation relais versée par l’Etat aux collectivités locales en remplacement de la taxe professionnelle a procuré à celles-ci des recettes supérieures de 3,6% au produit de taxe professionnelle perçu en 2009. Certes, pour les départements, le montant de la compensation relais n’a été supérieur que de 1,6% à celui des recettes de taxe professionnelle de l’année précédente. Mais les départements ont profité du redémarrage du marché de l’immobilier, qui s’est traduit par une croissance des droits de mutation à titre onéreux (DMTO) de 35%. Au final, ils ont perçu 7,2 milliards d’euros de DMTO l’année dernière. Cette bonne surprise explique, d’ailleurs, le redressement de l’épargne brute des départements.

Envolée des dépenses sociales

Autre facteur d’explication des marges de manœuvre retrouvées par les collectivités : en même temps qu’elles préservaient leurs ressources, les collectivités locales ont su maîtriser leurs dépenses de fonctionnement. Globalement, les dépenses de fonctionnement des collectivités se sont élevées, l’année dernière, à 148,7 milliards d’euros. Elles ont ainsi augmenté de 2,2% par rapport à 2010, soit nettement moins qu’en 2008 et 2009. Cette modération a concerné en particulier les dépenses de personnels, dont la hausse a été limitée à 2,9% (après une progression de 4,7% en 2009). Dans le même temps, les collectivités ont profité de taux d’intérêt bas, qui leur ont permis de financer leurs investissements à moindre frais.

Cette amélioration de la santé financière des collectivités est-elle une simple éclaircie ou le prélude d’un nouveau temps de ciel bleu ? Pour Philippe Laurent, maire de Sceaux et vice-président de la commission des finances de l’Association des maires de France, l’orage gronde déjà. « Les taux d’intérêt progressent et les droits de mutation restent une recette très volatile, comme on l’a vu par le passé », relève-t-il, en soulignant que, par ailleurs,  »la pression à la dépense contrainte reste extrêmement forte, notamment dans le domaine social ». Comme on le sait, les départements sont les premiers concernés : les dépenses d’action sociale (35 milliards d’euros) représentent aujourd’hui 65% de leurs dépenses d’intervention. En 2011, les dépenses de fonctionnement des collectivités devraient aussi subir une pression à la hausse du fait du renchérissement des coûts de l’énergie.

Les régions et les départements moins généreux avec les communes

A ces menaces s’ajoute un fort défaut de visibilité sur les ressources fiscales futures. 2011 est, en effet, la première année de mise en œuvre de la réforme de la fiscalité locale, qui s’est traduite par une relative spécialisation fiscale des collectivités et une réduction significative de l’autonomie fiscale des départements et des régions.

Dans ce contexte, les collectivités ont eu moins recours à l’emprunt (-17% en 2010 avec 16 milliards d’euros de nouveaux emprunts). Elles ont aussi moins investi. En 2010, l’investissement public local a, en effet, baissé de 7,8% – mais il constituait encore 71% de l’investissement public civil. L’investissement communal et intercommunal, qui aurait dû progresser du fait de la mise en oeuvre des projets programmés après les élections municipales de 2008, a connu un repli de 3,7%. On peut, cependant, relativiser ce chiffre, comme le fait l’Observatoire des finances locales, en se souvenant que le secteur communal a anticipé certaines opérations en 2009, dans le cadre du plan de relance. Pour les départements et les régions, la baisse de l’investissement est plus nette, puisqu’elle atteint respectivement 13,6% et 17,6%.

D’après les budgets primitifs adoptés au printemps dernier, les deux niveaux de collectivités devraient continuer, en 2011, de réduire leurs investissements. Mais de manière plus modérée : -6,3% pour les départements et -1,6% pour les régions. Qu’en sera-t-il pour les communes et leurs groupements ? A ce sujet, aucune indication ne figure dans le rapport. Mais il est certain que des effets contradictoires joueront. D’un côté, le rapprochement des élections de 2014 incite les communes à accélérer leurs investissements. C’est la règle du fameux « cycle électoral ». D’un autre côté, la baisse des subventions d’équipement accordées par les départements et les régions (en 2010 : -14,3% pour les départements et -11,1% pour les régions) pourrait constituer un sérieux frein, comme s’en inquiète l’Association des petites villes de France.

La réforme fiscale s’avère assez défavorable aux communautés de villes moyennes. Globalement, celles-ci vont perdre 160 millions d’euros en cinq ans. Certaines, minoritaires en nombre, vont toutefois bien tirer leur épingle du jeu.

Comme les autres élus, les présidents des intercommunalités structurées autour d’une ville moyenne sont assez inquiets pour l’évolution des ressources de leurs territoires, depuis que la réforme de la fiscalité locale a rebattu les cartes. Jusqu’à présent, leurs craintes ne reposaient que sur les études menées en rangs dispersés par les communautés.

Mais, pour la première fois, une étude réalisée par un cabinet spécialisé, pour la Fédération des maires des villes moyennes (FMVM), vient confirmer qu’ils n’ont pas tort de s’inquiéter. Globalement, les 155 entités faisant l’objet de l’étude (essentiellement des communautés, mais aussi quelques villes) vont accuser un manque à gagner de 160 millions d’euros entre 2011 et 2015, à cause de la réforme.

En supposant que sur la période, la croissance annuelle des bases de taxe professionnelle serait la même qu’entre 2002 et 2009, le cabinet Ressources consultants finances calcule une progression annuelle du produit de taxe professionnelle de 3,3%. En revanche, en fondant les perspectives d’évolution des ressources de taxe d’habitation et de contribution foncière des entreprises (CFE) sur les évolutions constatées ces dernières années et en reprenant les hypothèses de Bercy sur la contribution sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE), les auteurs de l’étude parviennent à un rythme de croissance des nouvelles ressources de 2,6% par an. La différence annuelle serait donc de 0,7%. Soit, au final, une perte de recettes de 160 millions d’euros sur 5 ans.
Une grosse majorité de perdants

Les communautés de villes moyennes apparaissent particulièrement pénalisées par la réforme, si on compare leur situation à celle de l’ensemble des communautés de France. Les villes et groupements de villes moyennes qui perçoivent une dotation de garantie, gelée dans le temps, en compensation de la perte d’une partie de leur matière fiscale, sont 56% – alors que si l’on observe l’ensemble des communautés françaises, seules 27% d’entre elles voient leur matière fiscale reculer. De plus, ces villes et groupements de villes moyennes n’accusent pas des pertes légères : ils verraient globalement leurs ressources progresser de 2,1 % par an, contre 3,2 % si la réforme n’avait pas été mise en œuvre. Et les compensations (DCRTP et FNGIR) pèseraient 11,5% de leurs ressources, soit près de trois fois plus que ce qu’elles représentent pour l’ensemble des communautés.

Dans ce contexte, la plupart des communautés de villes moyennes pénalisées vont avoir beaucoup de peine à combler le manque à gagner. Si elles veulent obtenir le montant de ressources qu’aurait procuré la taxe professionnelle, ces communautés doivent augmenter chaque année de 2,3% leurs taux de taxe d’habitation et de contribution foncière des entreprises et relever dans la même proportion leur tarif de taxe sur les surfaces commerciales (Tascom).

La situation sera beaucoup plus rose pour les 44% de villes et groupements de villes moyennes qui vont tirer leur épingle du jeu en voyant leur matière fiscale prendre de l’ampleur. Leurs ressources progresseraient ainsi de 3,4% par an, soit 0,3% de plus qu’en l’absence de réforme.

Pleine d’enseignements pour le moyen et le long terme, l’étude de la FMVM ne remplace pas les données officielles qui se font attendre. Ne pouvant toujours pas s’appuyer sur des chiffres précis, les édiles des villes moyennes se sont interrogés récemment « sur la possibilité de voter des budgets rigoureux » d’ici le 30 avril prochain.

Thomas Beurey / Projets publics

Les travaux de la FONDA ont souligné, à de très nombreuses reprises, l’importance du tissu associatif pour notre société, notamment dans les champs de l’action sanitaire et sociale, de la culture, du sport, de l’éducation populaire. Ce sont le plus souvent les associations qui oeuvrent au premier rang. Leur liberté d’action, leur capacité d’initiative et d’innovation sont un élément fort du dynamisme de notre société. Les associations sont d’autant plus fortes et efficaces qu’elles évitent d’être instrumentalisées par leur(s) financeur(s), surtout s’il est unique ou dominant, et qu’elles ont la capacité de se regrouper, au niveau national comme au niveau régional, pour mutualiser leurs ressources humaines et peser dans le débat politique et social. Or, depuis déjà de nombreuses années, les relations entre les pouvoirs publics et les associations connaissent des évolutions structurelles lourdes de conséquences sur leur financement et, à terme plus ou moins rapproché, sur la survie de certaines d’entre elles. Ces évolutions tiennent à la conjoncture budgétaire de l’Etat et à celle des collectivités territoriales et tiennent aussi à des réformes plus profondes comme celles consistant à supprimer la clause de compétence générale des départements et des régions ou bien induites par la réglementation européenne relative aux aides publiques.

- Les contraintes budgétaires de l’Etat

Pour sa part, l’État réduit drastiquement ses subventions. Cela est vrai pour les crédits du Titre IV, les plus faciles à réduire, dans une situation budgétaire dont nul n’ignore les difficultés. Ce mouvement, entamé depuis plus de 20 ans, s’est considérablement accentué ces derniers mois. Pour procéder à ces réductions, l’État s’appuie souvent sur la politique dite « de révision générale des politiques publiques » à la suite d’audits qui, dans la plupart des cas, n’ont pas été menés dans la transparence non plus que dans le respect des règles de la procédure « contradictoire ».

Cette réduction des subventions de l’État prend souvent la forme d’une suppression de nombreux postes Fonjep, mode particulièrement efficace d’aide aux petites associations et à leurs regroupements. Elle touche particulièrement les regroupements associatifs, en se masquant derrière la priorité aux associations de terrain, alors même que la plupart d’entre elles ne peuvent développer leurs actions que si elles ont l’appui et le soutien d’unions ou de fédérations nationales ou régionales. Sinon, seuls les plus riches peuvent s’en tirer.

2 – Les contraintes budgétaires des collectivités

Cette réduction intervient à un moment où les collectivités locales, touchées par les conséquences de la crise, notamment dans le domaine immobilier, voient leurs recettes diminuer et diminuent par répercussion les subventions qu’elles versent. Parallèlement, le fait que les lois de décentralisation successives se soient traduites par des transferts de charges sans transfert intégral des recettes correspondantes, a contraint un grand nombre d’entre elles à augmenter leur taux d’imposition. De son côté, le budget de l’action sociale pesant principalement sur les départements a considérablement augmenté et devrait encore s’accroître par l’effet de la réforme annoncée de l’Allocation Personnalisée d’Autonomie (APA).

Enfin, la réforme de la taxe professionnelle, effective depuis le 1er janvier 2010, devrait à terme avoir des répercussions sur les subventions allouées aux associations, particulièrement en zone rurale ou semi-rurale. Cette réforme dont la finalité est de réduire la charge fiscale pesant sur les entreprises, s’est traduite par l’instauration de deux impôts nouveaux : la cotisation foncière des entreprises (CET), assise sur la valeur locative des immeubles et la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE) assise sur la valeur ajoutée de celles-ci. La réunion des deux constitue la contribution économique territoriale remplaçant la taxe professionnelle dont l’assiette reposait sur l’ensemble des immobilisations. Si du fait de la taxe professionnelle pesait principalement sur les entreprises industrielles, la CVAE pèse davantage sur celles à forte valeur ajoutée. Or, les premières sont plus souvent localisées dans des zones semi-rurales et dans les communes et communautés de communes de petite et moyenne importance, alors que les secondes se trouvent dans des villes plus importantes. La réforme devrait donc favoriser ces dernières.

Toutefois et afin d’éviter une perte de recettes trop importante pour les premières, la loi a prévu un système de compensation intégrale par l’Etat en 2010, et à partir de 2011, grâce à un système « de garantie individuelle des ressources ». Mais cette compensation (dont le gel sur 3 ans annoncé) pèse déjà lourdement sur le budget de l’Etat. Il ressort d’un rapport Durieux (chargé d’évaluer les premiers effets de la réforme) que si la pression fiscale pesant sur les entreprises s’est allégée de 6,6 milliards d’euros, la contrainte du budget de l’Etat a été augmentée d’autant (et de plus de 1 milliard d’euros par rapport aux prévisions initiales).

Garantir la pérennité de cette compensation intégrale est donc sans doute à terme illusoire dans le contexte budgétaire actuel. La plupart des élus territoriaux s’inquiète déjà de sa disparition totale ou partielle. Celle-ci s’accompagnerait d’une diminution importante de recettes pour certaines communes ou communautés de communes de petite ou moyenne importance qui n’auraient alors d’autres choix que d’augmenter leurs impôts (et le budget des contribuables de ces communes est loin d’être extensible) ou de diminuer leurs dépenses. Le plus facile serait naturellement d’amputer les budgets d’intervention au détriment des associations.

3 – La réforme des collectivités territoriales

La troisième menace, tout aussi grave, est la suppression de la clause de compétence générale pour les départements et les régions. De très nombreuses associations développent leurs initiatives dans les domaines social et culturel, en particulier parce qu’elles ont plusieurs sources de financement.

Les réduire drastiquement à un seul financeur mettra très probablement en péril leur fonctionnement. Par ailleurs la suppression des financements croisés accroitra certainement les risques « d’instrumentalisation » de nombreuses associations, dont l’indépendance est souvent liée à l’existence de plusieurs sources de subvention. Souvenons-nous du ministre de la Culture qui affirmait « on ne peut tendre la sébile et lancer un cocktail Molotov ». Les responsables associatifs ne jettent pas de cocktail Molotov. Ils souhaitent seulement garder leur regard critique et leur capacité d’innovation, tout en demandant à bénéficier de subventions pour leur action au service du plus grand nombre.

4 – Les incidences du droit communautaire

La circulaire du Premier Ministre du 18 janvier 2010 relative aux relations entre les pouvoirs publics et les associations avait pour objectif de simplifier et de clarifier celles-ci. Tous ceux qui ont eux le courage de s’y plonger ont pu constater que cet objectif n’était pas totalement atteint. Elle concerne en premier lieu l’application aux associations de la réglementation européenne relative aux aides publiques, laquelle a vocation à concerner la grande majorité des associations désireuses d’obtenir un soutien financier d’une autorité publique dès lors qu’elles exercent une « activité économique », au sens communautaire du terme.

Au-delà d’une aide de 200 000 euros sur une période de 3 ans, l’association doit justifier qu’elle est explicitement chargée de l’exécution d’une obligation de service public et que la compensation financière est strictement proportionnée au coût occasionné par l’exécution de ladite obligation. Dans cette hypothèse, l’autorité publique doit notifier le concours financier envisagé à la commission européenne, sauf lorsque l’aide n’excède pas 30 millions d’euros par an ou que l’association a été retenue à l’issue d’une procédure de marché public ou dans le cadre d’une délégation de service public. Dans le cas où l’association perçoit un concours supérieur à 23 000 euros, celui-ci doit faire l’objet d’une convention pluriannuelle d’objectifs.

La circulaire distingue deux cas de figure :
soit l’association est à l’initiative du projet et elle peut percevoir une subvention ;
soit la collectivité est à l’origine de celui-ci et l’on doit respecter soit la procédure d’appel d’offres propre aux marchés publics soit celle spécifique à la délégation de service public. Dans la période de fin d’année où un grand nombre d’associations est en train de négocier ses aides pour l’exercice 2011, il est fort à parier que cette « simplification » ne conduise un certain nombre de collectivités à la prudence ou donne l’occasion à certaines d’entre elles de remettre en cause les aides régulièrement renouvelées depuis de nombreuses années. D’autres menaces ont été écartées – temporairement ?

Pour les associations (et les fondations), l’assimilation affirmée pour certains du caractère de « niche fiscale » des dons faits à celles d’entre elles qui font appel à la générosité du public est un pur mensonge. Les dons versés ne sont qu’une autre façon de payer l’impôt.

Remettre en cause la déduction fiscale au moment même où les subventions de l’État et des collectivités locales sont en réduction entrainerait la mise en faillite de très nombreuses structures et mettrait en péril notre tissu social. Ceci étant, de telles évolutions seraient dans la ligne du dédain que manifestent certains décideurs à l’égard du monde associatif. Il suffit de regarder les conditions dans lesquelles ont été effectuées des récentes nominations au Conseil économique, social et environnemental !