Gironde Citoyenne

Collectivité locale, collectivité territoriale : quelles différences ?

L’expression collectivité locale désigne dans le langage courant ce que la Constitution nomme « collectivité territoriale ».

En effet, jusqu’à la révision constitutionnelle du 28 mars 2003, les deux termes apparaissaient dans la Constitution : collectivité locale à l’article 34 et collectivité territoriale. au titre XII. Mais depuis seule cette dernière expression figure dans la Constitution. Les collectivités sont donc désormais des  » collectivités territoriales « , l’expression  » collectivité locale  » , n’étant plus juridiquement fondée.

Les collectivités territoriales sont des structures administratives françaises, distinctes de l’administration de l’État, qui doivent prendre en charge les intérêts de la population d’un territoire précis. Ainsi une commune est-elle chargée des intérêts des personnes vivant sur son territoire. La définition et l’organisation des collectivités territoriales sont déterminées par la Constitution (art. 34 et titre XII), les lois et les décrets. Ces dispositions sont rassemblées dans le Code général des collectivités territoriales.

Une collectivité territoriale est définie par trois critères :

- elle est dotée de la personnalité morale, qui lui permet d’agir en justice. Alliée à la décentralisation, elle fait bénéficier la collectivité territoriale de l’autonomie administrative. Elle dispose ainsi de son propre personnel et de son propre budget. Au contraire, les ministères, les services de l’État au niveau local ne sont pas des personnes morales. Il s’agit seulement d’administrations émanant de l’État ;

- elle détient des compétences propres, qui lui sont confiées par le législateur (Parlement). Une collectivité territoriale n’est pas un État dans l’État. Elle ne détient pas de Souveraineté et ne peut pas se doter, de sa seule initiative, d’organes nouveaux ;

- elle exerce un pouvoir de décision, qui s’exerce par délibération au sein d’un conseil de représentants élus. Les décisions sont ensuite appliquées par les pouvoirs exécutifs locaux. Depuis la révision constitutionnelle du 28 mars 2003, les collectivités se voient reconnaître un pouvoir réglementaire pour l’exercice de leurs compétences.

Au contraire, les ministères, les services de l’État au niveau local ne sont pas des personnes morales. Il s’agit seulement d’administrations émanant de l’État ;

Les collectivités territoriales ne suivent cependant pas toutes les mêmes règles de fonctionnement et n’ont pas toutes le même statut.

Quelles sont les différentes collectivités territoriales ?

Depuis la révision constitutionnelle du 28 mars 2003, sont définies comme « collectivités territoriales de la République » à l’article 72 de la Constitution :

- les communes (36 873 en 2007) ;

- les départements (96), auxquels s’ajoutent les 4 départements d’outre-mer (DOM) (Guadeloupe, Guyane, Martinique et La Réunion) ;

- les régions (22) auxquelles s’ajoutent également 4 régions d’outre-mer (ROM) (Guadeloupe, Guyane, Martinique et La Réunion) ;

- les collectivités à statut particulier, notamment la collectivité territoriale de Corse ;

- les collectivités d’outre-mer : Mayotte, Saint-Pierre-et-Miquelon, les îles Wallis et Futuna, la Polynésie française, et depuis la loi organique du 21 février 2007, Saint-Martin et Saint-Barthélemy.

La catégorie juridique des territoires d’outre-mer (TOM) n’existe plus dans la Constitution depuis la révision constitutionnelle du 28 mars 2003. Les TAAF (Terres australes et antarctiques françaises) ), anciennement TOM, forment cependant « un territoire d’outre-mer », mais au sens de territoire situé outre-mer, en vertu de la loi statutaire du 6 août 1955 modifiée par la loi du 21 février 2007. La Nouvelle-Calédonie dispose d’un statut situé entre indépendance et gouvernement autonome. Le titre XIII de la Constitution lui est consacré. Le caractère unique des statuts de ces deux territoires fait qu’on les désigne souvent comme des « collectivités sui generis ».

La plupart des collectivités suivent les mêmes règles de fonctionnement définies par la Constitution et les lois et décrets. Elles sont dites de droit commun.

Elles sont composées :

- d’une assemblée délibérante élue au suffrage universel direct (conseils municipal, général ou régional) ;

- d’un pouvoir exécutif élu en son sein par l’assemblée (maire et ses adjoints, présidents des conseils général et régional).

Les régions sont dotées, en plus de ces deux instances, d’un conseil économique et social régional.

Il existe cependant des exceptions. C’est le cas :

- de Paris, car son territoire recouvre deux collectivités territoriales distinctes, la commune et le département ;

- des communes de Lyon et Marseille, qui sont dotées de statuts spécifiques ;

- de la Corse, qui bénéficie d’un statut de type unique  ;

- de certaines collectivités d’outre-mer (ex : Polynésie), qui présentent des particularités ;

- des TAAF et de la Nouvelle-Calédonie.

Quand sont apparues les différentes collectivités territoriales ?

10 août 1871 : les départements

Si les départements ont été créés en 1790, le conseil général et le préfet établis par le Consulat en 1800, c’est la loi du 10 août 1871 qui donne au département le statut de collectivité territoriale. Le conseil général est alors reconnu compétent pour régler les affaires d’intérêt départemental, mais il ne dispose pas du pouvoir de décision dans tous les domaines. La loi précise ses modalités de fonctionnement, instaure le renouvellement du conseil par moitié tous les trois ans et l’élection du président du conseil général après chaque renouvellement. Les conseillers sont élus, pour un mandat de six ans, au suffrage universel à raison d’un conseiller général par canton. Le pouvoir exécutif reste cependant confié au préfet. La loi du 2 mars 1982 confie aux conseillers généraux de nouvelles compétences tandis que l’Exécutif est transféré au président du conseil général qui prépare et met en œuvre le budget du département.

5 avril 1884 : les communes

Si les communes ont été créées le 14 décembre 1789, la loi du 5 avril 1884 est considérée comme la grande loi municipale définissant les principes généraux d’organisation, de tutelle et de compétences des communes. Elle refuse de traiter différemment les grandes et les petites communes et prévoit un régime uniforme pour toutes :
un conseil municipal élu pour six ans et renouvelé intégralement. La loi établit que le « conseil municipal règle par ses délibérations les affaires de la commune » ce qui lui ouvre un champ de compétences large ;
un maire investi du pouvoir exécutif, qui prépare et exécute les décisions du conseil municipal. Il est aussi un représentant de l’État investi de certaines compétences : état civil, police administrative, et exécution des lois. Bien qu’elle ait été modifiée depuis, cette loi constitue encore la base du régime actuel des communes. Il faut néanmoins préciser que quelques communes françaises ont acquis un statut particulier. C’est le cas de Paris, Marseille et Lyon depuis la loi dite « PML » du 31 décembre 1982.

1946 : les départements d’outre-mer et les territoires d’outre-mer

Les départements d’outre-mer (DOM) ont été créés par la loi du 19 mars 1946. Ils sont au nombre de quatre : la Guadeloupe, la Martinique, la Guyane et La Réunion. Ces départements ont le même statut que les départements métropolitains, mais l’article 73 de la constitution de 1958 prévoit la possibilité d’adapter les textes législatifs et réglementaires en raison de leur situation particulière. C’est dans ce cadre que la loi d’orientation pour l’outre-mer du 13 décembre 2000 a apporté des modifications importantes en faveur d’une plus forte autonomie interne. La révision constitutionnelle du 28 mars 2003 et la loi organique du 21 février 2007 ont confirmé ces orientations en permettant aux DOM et aux régions d’outre-mer (ROM), après avoir y avoir été habilités par le Parlement, d’adapter localement des lois et décrets et de fixer des règles applicables sur leur territoire dans un nombre limité de matières relevant du domaine de la loi.

Les territoires d’outre-mer (TOM) ont été institués par la constitution de 1946. Les TOM regroupaient la Polynésie française, la Nouvelle-Calédonie, l’archipel Wallis et Futuna, les Terres australes et antarctiques françaises (TAAF). La Constitution de 1958 avait établi qu’ils avaient « une organisation particulière » (article 74). Leurs statuts étaient fixés et modifiés par une loi organique après consultation de leur assemblée territoriale. Les lois et les décrets de la République n’y étaient applicables que s’ils le précisaient expressément. Les TOM ont été supprimés par la révision constitutionnelle du 28 mars 2003.

2 mars 1982 : les régions

La loi de décentralisation du 2 mars 1982 donne aux régions le rang de collectivités territoriales (art.59). Cette disposition ne deviendra cependant effective qu’en 1986, lors de la première élection des conseillers régionaux au suffrage universel.

Cette loi constitue l’aboutissement du processus de mise en place d’une structure régionale liée au développement de l’aménagement du territoire. En 1955, « 21 régions de programme » avaient été créées. Elles sont remplacées en 1960 par des « circonscriptions d’action régionale » (CAR). Un décret du 14 mars 1964 crée des préfets de région, chargés de mettre en œuvre la politique du gouvernement concernant le développement économique et l’aménagement du territoire de sa circonscription. La loi du 5 juillet 1972 met en place les 22 régions. Ce sont des établissements publics pourvus de deux assemblées : le conseil régional non élu et un Comité économique et social. Le préfet de région détient le pouvoir exécutif. La loi de 1982 instaure l’élection du conseil régional au suffrage universel, transfère le pouvoir exécutif au président du conseil régional et établit que le conseil régional règle par ses délibérations les affaires de la région.

Il existe cependant des régions avec un statut particulier. C’est le cas des régions d’outre-mer (ROM) constituées d’un seul département, et de la Corse, dotée d’un statut particulier depuis 1991.

1985 : Saint-Pierre-et-Miquelon

Saint-Pierre-et-Miquelon est un ancien DOM. D’abord érigée en « collectivité territoriale de la République française » par la loi du 11 juin 1985, elle a, depuis la révision constitutionnelle du 28 mars 2003, le statut de collectivité d’outre-mer (COM), sous le nom de « collectivité territoriale de Saint-Pierre-et-Miquelon ». En conséquence, son statut de 1985 a été actualisé par la loi organique du 21 février 2007. Son conseil territorial exerce les mêmes compétences que les autres conseils régionaux et généraux à quelques exceptions près. En revanche, il dispose d’importantes compétences consultatives. Il doit, par exemple, donner son avis sur tout projet de loi, ordonnance ou décret concernant des dispositions particulières à l’archipel ou sur des projets de loi autorisant la ratification ou l’approbation d’engagements internationaux intervenant dans ses domaines de compétences.

13 mai 1991 : la Corse

La Corse a déjà été dotée en 1982 d’un statut spécial mais sonl’application s’est révélée insatisfaisante. Le 13 mai 1991, un nouveau statut (dit statut Joxe) met en place l’exemplaire unique d’une collectivité territoriale : la collectivité territoriale de Corse (CTC). Il s’agit d’implanter des institutions (Assemblée de Corse, conseil exécutif et conseil économique, social et culturel) permettant une responsabilité effective des élus locaux afin d’aller plus loin dans le sens de l’autonomie de gestion. La loi du 22 janvier 2002 a complété ce statut en renforçant ses compétences et en reconnaissant à la CTC un pouvoir d’adaptation des règlements nationaux après y avoir été habilité par le Législateur.

12 avril 1996 : la Polynésie

Le 12 avril 1996, la Polynésie française est dotée d’un statut particulier d’autonomie. Il lui donne les compétences nécessaires à son développement économique et social, à l’exclusion de celles relevant de l’État, et établit des institutions spécifiques au territoire. Cependant, depuis le 27 février 2004, la Polynésie est dotée d’un nouveau statut renforçant encore son autonomie. Elle est qualifiée de « pays d’outre-mer au sein de la République » et se gouverne librement par ses représentants élus et par la voie du référendum local. (lois sur les référendums locaux à usage des collectivités)

19 mars 1999 : la Nouvelle-Calédonie

La loi organique du 19 mars 1999 définit les conditions d’application de la loi constitutionnelle du 20 juillet 1998, qui a modifié le statut de la Nouvelle-Calédonie. Elle est dotée d’un statut transitoire en attendant qu’elle se détermine, à partir de 2014, entre l’indépendance et un gouvernement autonome. Des institutions spécifiques lui ont été accordées, une nouvelle répartition des compétences avec l’État a été définie et une citoyenneté calédonienne a été établie. La révision constitutionnelle du 23 février 2007 précise la définition du corps électoral amené à participer aux élections de Nouvelle-Calédonie de 2009 et 2014.

11 juillet 2001 : Mayotte

Mayotte est une collectivité territoriale à statut particulier depuis 1976. La loi du 11 juillet 2001 a ensuite modifié son statut et établit la « collectivité départementale de Mayotte ». La révision constitutionnelle du 28 mars 2003 en a fait une collectivité d’outre-mer sous le nom de « collectivité départementale de Mayotte ». Par conséquent, son statut a été actualisé par la loi organique du 21 février 2007. Le conseil général, assemblée de Mayotte, est maintenu. Après son renouvellement en 2004, l’Exécutif, jusqu’à lors détenu par le préfet, a été transféré au président du conseil général. De nouvelles compétences lui sont reconnues et, en 2008, le conseil général pourra adopter une résolution modifiant le statut de Mayotte et lui permettant d’accéder au régime des DOM-ROM.

28 mars 2003 : réforme constitutionnelle et création des collectivités d’outre-mer

Les collectivités d’outre-mer (COM) sont des anciens TOM (Polynésie et Wallis-et-Futuna), ou des anciennes collectivités à statut particulier (Saint-Pierre-et-Miquelon et Mayotte) et, depuis février 2007, des anciennes communes (Saint-Martin et Saint-Barthélemy). Afin de tenir  » compte de leurs intérêts propres  » (art. 74 de la Constitution), elles ont toutes des statuts différents. Ceux-ci sont désormais obligatoirement définis, après avis de leur assemblée délibérante, par une loi organique. Ce qui est nouveau pour Saint-Pierre-et-Miquelon et Mayotte dont les statuts sont régis jusqu’à maintenant par des lois simples. Les lois et décrets de la République s’y appliquent sous certaines conditions fixées par la loi organique définissant leur statut. Certaines sont dotées de l’autonomie (ex : la Polynésie).

21 février 2007 : Saint-Martin et Saint-Barthélemy érigées en COM, le statut des TAAF actualisé

La loi organique du 21 février 2007 transforme les deux communes de Saint-Martin et de Saint-Barthélemy en collectivités d’outre-mer, sous les noms de « collectivité de Saint-Martin » et de « collectivité de Saint-Barthélemy ». Il s’agit de l’aboutissement des référendums du 7 décembre 2003, pour lesquels les habitants de ces deux communes avaient voté en faveur d’une telle évolution. Elles sont toutes deux dotées de l’autonomie et leurs statuts sont désormais définis, comme les autres COM, par une loi organique.

La loi ordinaire, également datée du 21 février 2007, modernise le statut des TAAF, défini par la loi du 6 août 1955 qui en faisait un TOM. Désormais, elles constituent une collectivité dite sui generis, car elles ne rentrent dans aucune catégorie juridique de collectivités existante. Bien qu’ancien TOM, elles ne sont pas transformées en COM. Elles forment un « territoire d’outre-mer », au sens de territoire situé outre-mer, les îles Éparses leur sont rattachées, leur personnalité morale est explicitement affirmée, leur institutions sont actualisées, tout comme leur régime législatif qui entrera en vigueur le 1er janvier 2008. C’est l’aboutissement du processus initié par la révision constitutionnelle du 28 mars 2003 qui a supprimé les TOM et précisé que la loi déterminerait le nouveau statut des TAAF.